“较大的市”暂停20年后会否重启

　　城镇化的过程中到底给地方多大的立法权，一直存在分歧

　　《瞭望东方周刊》记者张静 | 北京报道

　　被寄予厚望的城镇化规划，预期将在年内出台。

　　在2013年6月末结束的十二届全国人大常委会第三次会议上，发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，规划雏形由此展现在公众面前。

　　目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善的“国家中长期新型城镇化规划”对城市规模划定标准重作设定。未来我国城市规模划分将打破行政等级限制，根据城市承载力、人口集聚能力等来认定。

　　未来，大众耳熟能详的“国际化大都市”、“大中城市”和“中小城市”等概念可能会发生变化，与之相比，另一层面的“较大的市”概念则较为冷门。

　　2013年两会期间，南通、温州、东莞、佛山等不少经济发达城市提出申请，要求被批准成为“较大的市”，而事实上，中国从1993年后就再未批准过此类申请。

　　为什么搁置20年的“较大的市”，至今还会成为一些地区竞逐的对象？随着中国城市化进程的加速，“较大的市”会否重启？如果重启，“复活”的“较大的市”该作何种调整来适应新时期的国情，在城市化进程中发挥怎样的作用？

　　初衷是为了给地方一定的立法权

　　在我国城市分类中，有中央政府直辖市、省会城市、特区城市、设区城市（地级市）和县级市等5个基本类别。另外还有国务院特批的经济计划单列城市（副省级城市，目前有十多个），其中包括部分省会城市，又有部分非省会城市。

　　“较大的市”其实是一个法律概念。

　　这个法律概念表现出两种不同的内涵：一是表现在行政区域划分上，1954年《宪法》条文上首次写入，现行《宪法》(1982年颁布)规定，国务院行使批准市的建置和区域划分的职权，“较大的市”的行政区域划分为区、县。按照现行区划的分类，“较大的市”层次上介于省(自治区)与县之间，属于地级市。

　　另一种是表现在拥有地方立法权的行政区类型上，1982年《地方组织法》条文上首次写入，《立法法》(2000年施行)规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的‘较大的市’。”

　　1984年，国务院根据《地方组织法》中关于经国务院批准的“较大的市”拥有地方立法权的规定，批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林市、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆等13个市为“较大的市”。这些市的人大常委会依法可以拟订本市需要的地方性法规草案。

　　后又相继在1988年批准宁波，1992年批准淄博、邯郸和本溪，1993年批准徐州和苏州为“较大的市”。1997年重庆市升格为直辖市，此后较大的市维持在18个。

　　1994年后，国务院再没有批准“较大的市”。

　　改革开放初期，中国经济迅速腾飞，“较大的市”作为一项促进地方经济和社会发展的制度被启用。

　　国家行政学院法学部副主任、教授杨小军告诉《瞭望东方周刊》：“国务院批准的‘较大的市’，当初都是所谓的地级市。按照宪法、地方组织法的规定，地级市没有立法权，为了给一些地级市地方立法权，从法律地位上给予这些城市更高的地位和权限，产生了最初的‘较大的市’制度。设立‘较大的市’，初衷主要是解决地方政府在政治上的地位问题，其中最为实际的是立法权问题。许多城市申请较大市，也主要是为了获得地方立法权，使得自己的‘文件’可以上升为‘立法’。”

　　而对于“较大的市”的评定标准，一直未有一个公开的量化标准。

　　“‘较大的市’在审批过程中是有标准的，比如，城市规模，人口数量，经济总量等等。但一直没有一个公开的量化标准。从这个意义上说，它也就只是作为一个工作标准，而不是法律标准。”杨小军说。

　　保障地方自主性改革

　　成为“较大的市”标志着城市发展到了一定规模，在区域中具有影响力。按照杨小军所说的审批标准，“较大的市”虽然有其特定含义，但它必定是在中等城市基础上产生的，且不同于（至少在立法权限上高于）一般中等城市。

　　杨小军向本刊记者分析了成为“较大的市”的意义。

　　成为‘较大的市’有利于营造法制环境。我国各地情况千差万别，国家的法律法规贯彻到地方难免存在一定的盲区，在统一法制和准确执行中央政策的前提下，允许并要求各地灵活运用政策手段以便形成适宜的小气候。“‘较大的市’享有立法权，可以制定一些适应地方经济发展的规范性文件，以此针对性地调节经济发展过程中的矛盾。”

　　有利于提高政府的工作效率。“地方政府的规章以下的红头文件可以应管理对象的要求进入行政复议程序予以审查，并且随着法律制度的健全，有可能允许进入诉讼程序，对红头文件进行司法审查；规章则因其有严格的制定程序而不受此约束，可以免去行政机关不必要的讼累。再者行政机关在执法过程中制作法律文书只能引用法规、规章以上法律文件的条文，其他‘红头文件’的规定不足为行政执法的凭据。”

　　在目前国家法制加强的状况下，地方政府的权力受到一定的约束。地级市政府希望获得更大的权力，申请成为“较大的市”就是一种途径。

　　“‘较大的市’的立法权可以起到一定的保障地方自主性改革的作用。”杨小军说。

　　唐山样本

　　唐山市于1984年12月25日经国务院批准成为第一批“较大的市”。据唐山市人大常委会法制工作委员会法规处处长许冰峰向《瞭望东方周刊》介绍，1988年12月1日通过的《唐山市市容环境卫生管理条例》是唐山市使用“较大的市”所赋予的立法权制定的第一部地方性法规。

　　此后，唐山市每年至少出台一部新法规。

　　截至2013年6月9日，唐山市共拥有现行有效法规41部（其中单行地方性法规36部、关于法规问题的决定5部）。其中民主法制类6部（含关于法规问题的决定5部）、内务司法类5部、财经类2部、农经类5部、城建环保类15部、科教文卫类8部。从法规分布领域来看，唐山市的地方性法规制定显然是以城市建设和环境保护为主的，这与唐山市作为地震后重建的新型城市以及以重工业发展为主的产业结构相呼应。

　　“唐山市被批准为‘较大的市’以后，本地立法进入了快速发展阶段。上世纪90年代比较多，特别是1997年，随着国家《行政处罚法》出台，唐山清理了18部法规中的处罚规定，修正了其中9部法规。”许冰峰说，“中央给地方立法权主要是考虑到为了便于城市管理和发展，地方立法先行先试，也为中央立法提供经验和补充。”

　　已制定的地方性法规也会随着国家政策和法治建设的发展而修改或废止。

　　“上世纪90年代，国家法律比较宽泛、原则性较多，地方性法规就可以进行细化和补充，现在国家立法越来越细化，地方制定法律的空间逐步缩小。特别是《行政处罚法》出台以后，行政许可不可乱设的规范出台，地方在试行法律方面的创设性也受到了限制。”许冰峰说。

　　进入21世纪，“经济发展还是以国家政策为主，地方发挥的余地不是很大，比如税收政策还得由国家定，地方法规主要着眼于城市管理和民生建设等领域。”许冰峰说。

　　温州执著“逐梦”

　　“较大的市”让唐山在城市建设和经济发展方面都受惠不少。1994年以后不再添加新成员的“较大的市”，成为了一些城市代表委员两会必提的议案提案主题。

　　温州申报“较大的市”始于1987年。

　　浙江省政府曾于1988年至2000年间先后4次向国务院作专题报告，温州市政府也曾多次派员赴京向国务院法制办汇报，要求将温州列为“较大的市”。

　　从1987年至2007年的20年间，温州市的全国人大代表先后18次在全国人大会议上提交建议。主要理由是：温州改革发展中有一些事项有一定的超前性，省级立法不可能及时地为温州这些特殊的情况进行立法，致使公民、法人的经济活动和政府机关的行政管理工作对发展中的许多方面存在着无法可依的现象。

　　“给我一个支点，我就能撬动地球。”这是温州人申报“较大的市”时常喊的口号。

　　客观上，温州经济总量和经济整体素质已达到或者超过国内一些“较大的市”的水平。而诸多发展“瓶颈”，如给予外商更有保障的投资环境、民间自发无序的资本流动、社会力量创办的福利机构等产权归属、创办者如何处置投入的资产与积累分配等问题，都似乎需要地方性法规的进一步规范。

　　全国人大代表、温州市人大常委会副主任王小同在接受媒体采访时说：“我们有许多事都耽误在没有地方法规立法权上，譬如温瑞塘河的整治问题等，只得依赖省人大制定地方性法规，这样就显得较为被动，很难达到又好又快的效果。”

　　经过20多年的争取，温州至今无缘“较大的市”。

　　为何暂停20年

　　是否恢复“较大的市”，关键在于是否要继续给地方放权。

　　据业内人士分析，批准“较大的市”是一个博弈过程。一方面“较大的市”的地位对地区社会经济的发展和进步有促进作用，另一方面赋权后立法控制不当，又可能造成严重后果。

　　1949年以后，根据宪法以及政治经济形势的发展，从最初的全国人大为唯一的立法机关，到立法权扩展到全国人大常委会、国务院以及省、直辖市和自治区、自治州、自治县，再到近年来因经济特区、特别行政区、“较大的市”的地方的先行立法而出现中央和地方的多级立法体制。几十年来，中国立法体制总体结构虽然仍维持单一或一元体制，但其内在安排与结构已经发生重大变化。

　　1978年以来，地方立法已经超过3万多件，不少较大的市、经济特区的立法速度和质量走在改革开放的前面，填补地方立法的空白，也为中央立法提供有益经验和补充。实践证明，正是这种一元多级多体的立法体制，不断完善了我国的立法活动，促进了中国特色社会主义法律体系的形成。

　　因此，专家分析，中国的立法体制应当在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力，寻找黄金分割点。

　　“‘较大的市’的行政立法成了人大立法的重要补充，正是我国立法统一性和多样性保持和谐的重要张力所在。2000年颁布实施的《立法法》，再次肯定了这种立法体制，为‘较大的市’的审批提供了法律依据。”杨小军说。

　　这个制度为何暂停了20年？

　　杨小军认为理由有二：一是“较大的市”只能是地级市中的少数，不能让地级市最后都变成“较大的市”，否则地方立法权制度就会受影响；二是“较大的市”的标准随着地方的发展也需要调整规范。

　　“在计划经济向市场经济转制过程中，像计划单列市、经济特区所在地的市、较大的市、副省级市等，这些制度大部分都保留了，没有再发展。当初有一种万马奔腾的局面，但是都停下来了。中央政府似乎觉得原来那条路需要重新梳理。”杨小军分析说。

　　“重启给地方政权的立法权是完全可能的，而且也是应该的。”杨小军说，“城市经过20多年的发展，已经出现了很大的变化，同样提出了地方政府、地方人大权限的问题。原来作为一个小城市可能没有那么多需求，但是作为大中城市需求就会越来越高，就会面临一些制度性障碍。”

　　“城镇化的过程中到底给地方多大的立法权，一直是存在分歧的。”他说。

　　立法权问题

　　如果再启“较大的市”制度，关键在于目标的认定。“给地方立法权，是普遍性地给还是极个别地给，我主张普遍性地给。”杨小军告诉本刊记者。

　　2009年7月9日，国务院法制办主任曹康泰表示，国务院法制办正在积极启动“较大的市”的审批工作，并初步确定“较大的市”应具备以下四个条件：一是城市规模较大，城市综合实力较强，在区域经济发展中有较大的影响力；二是依法行政水平较高，法制机构健全，法制力量满足立法需要；三是城市人文和社会环境较好；四是有着特殊的立法需求。

　　对于上述条件，杨小军认为，归根结底还是GDP、城市规模和人口总量，最后角逐还是在这些量化标准上。

　　“如果启动‘较大的市’，应该是更普遍范围的授予权问题，不是变成极少数城市专享的优惠和待遇。如果当成优惠和待遇，就会按照行政审批的方法去对待，就会有人为操作空间，各地都有特殊利益和需求，比如城市景区管理、城市水的管理等，都需要特殊规定，但是没有立法权就规定不了。”杨小军说。

　　授予权意味着中央立法和地方立法两轮驱动。

　　“应该向这个方向走，省会城市和经济特区都有立法权了，大多数不具备立法权的城市所能走的获得立法权唯一的路径就是‘较大的市’，所以千军万马想过这个独木桥。”

　　至于规范权力方面，杨小军建议强化行为纠错机制，加强监督和审查，“如果真有问题，该撤销就撤销，该责令改制就改制。我们现在是监督机制，纠错机制经常是无效的，所以只有在放权不放权的口子上堵住。监督没有实现常态化，这不是‘较大的市’的问题，是普遍的问题。”

　　对于如何设计好“较大的市”重启后的法律制度“笼子”问题，杨小军补充说：“首先是‘较大的市’立法权的范围事项，应当明确规定，不是任何事项都可以立法，属于国家立法的事项，‘较大的市’立法权不能涉及；其次是‘较大的市’的立法程序，除了报经批准以外，还应当报经哪个机关备案审查，程序必须合乎规范；再次是不得与上位法规定相抵触。”