过去的一周，地方债再次成为中国经济的关键词。7月28日，审计署发出消息，将从8月1日开始，重新对全国政府性债务进行审计。次日中国股市大跌，这表明了经济基本面对地方债可能对中国经济造成的系统性风险存在担忧。地方债实际并非新鲜事物，其实是分税制改革之后，中国各地推动城市化发展的一个产物。地方债的问题是一个城市发展融资方式的问题，更是一个中国公共财政特别是城市公共财政的问题。那么中国的城市公共财政基本情况到底如何，绝非一个清查地方债就能完全处理的问题。清华大学公共管理学院俞乔教授带领的团队，连续两年通过资料收集的办法，对中国285个地级市和4个直辖市政府的公共财政做跟踪研究。研究将市级政府公共财政分为四部分，纳入预算的机构部门、一般预决算、财政专户和债务、国有资本和国有企业的收支状况。通过全口径财政统计，对市级政府的公共财政透明度做出比较。结果表明中国市级政府的公共财政透明度均远远未达及格分240分，第一名上海市也仅为178 .8分。南都记者就这一研究报告内容专访了俞乔教授。
市级财政非预算收入混乱
南方都市报：从这个报告来看，中国市级的财政特点是一般的财政预决算、基金的财政较为透明，但是全口径计算，透明度很差，特别是非预算收入非常不透明，是否是因为这些收入本身是很复杂，而且较为混乱？
俞乔：在改革开放之前，不存在地方政府的预决算问题，当时是大一统，都是由中央统一控制，地方政府就是拿钱财政。改革开放后，出现了变化。改革要发挥地方积极性，财政上做了改革，采取了包干制度。地方就有创造收益的积极性，要提高公共产品供给水平，一定要有新的收入来源。地方政府没有征税权，只能用其他方法。国有企业，预算外收益，以及一些费用，都成为地方政府的收入来源。上世纪80年代初中央和地方进行协商，地方交出一定比例财政收入给中央之后，剩下部分自留，调动了地方积极性。但到上世纪90年代，中央税收在国民生产总值的相对占比严重下降，很多公共产品需要中央提供，财源不足，中央就进行了税收改革。分税制改革之后，为了保证地方的积极性，中央通过转移支付再交给地方财政。这样从改革开放以来，就形成了地方政府的收入多来源的财政体系。首先是分税以后的征税。其次基金项目的收入。现在基金项目对市级政府主要是土地出让金的收入，还有一些其他地方性收费项目收入。第三就是小金库收入。第四，国有企业，这也是地方政府收入来源，按道理企业利润应该上缴给地方财政，但是在很多情况下地方政府习惯上把这些收入留在企业里，方便企业进行再投资，且钱放在企业层面上更好，没那么多约束，更好支配、投资。由于地方财政收入的多样性，地方政府的财政公开应该一步一步来，这次报告没有放入地方政府的最后一块收入，就是社保基金。社保也是地方政府的收入来源，但是社保是专项使用的，最后只能用在本地的社会保障、医疗保障。全国大部分地方政府社保是处于盈余状态，医保也是如此。这些钱存在银行利息低，若发生通货膨胀，实际购买力会下降。所以很多地方政府都将其投资到有收益的项目上。社会希望地方政府一步一步公开财政，去年首先集中在一般预算项目、基金预算项目。今年主要是强调预算外的专户，政府债务，同时强调国有资本的经营情况，国有企业的收支情况。下一步就需要公布社保基金的投资收入状况。
南都：除了你说的这些以外，我们也知道改革之后。很多事业单位，比如学校、医院，都有创收权力，它们的收入既稳定又非常多，还没有多少管束。这是否也是地方收入，需要财政透明？
俞乔：你说的问题确实存在。特别是医疗系统非常典型，全国来看，公有医院系统获得财政资金很少，只占医院收入的5%，90%多是通以医养医获得的。医院其实已经准市场化，但毕竟还属于公有医院，确实需要公开收支情况。但是否在市级政府的财政框架下公开，可能还需要考虑。可以通过另一个框架公开，比如国有企事业单位的财务状况。我们的报告中提出国有资本的经营情况是要报给人大，也提出国有企业的收支情况透明，但这是两个不同概念。国有资本经营是资本经营，资本可能注入到不同地方。收益亏损情况怎样，这是大的全局性东西，应该报告。而国有企业本身，其收入和支出情况，现金流通，负债情况，这是企业层面的事情，所以应该在企业层面公开财务。地方主要事业单位，比如市级医院，重点学校，也可以通过企业的形式，以公开收支情况的方式来进行公开。
南都：那么这里就有一个问题了，约束这些部门的应该是由市级人大，政府，还是具体管理部门？
俞乔：国有企业单位是本地国资委管理，但管理还有不足之处，这里值得借鉴的就是上市公司制度。其实是公开财务报表，收益表，对医院学校这类，也可参照相同方式，公开财务报表、损益表，现金流表。可以通过主管部门进行审核审查，各地也有审计单位进行审计，审计之后每年可以向社会公布一次，这完全能做到。但不需要在整个政府财政评价里反映出来。当然很重要的国有企业需要公布，比如茅台、五粮液这样地方支柱性的企业。这对政府、对民众都是好事。让大家清楚知道国企收益状况怎么样，对企业领导也是个保护。
城市债务太不透明
南都：从整个报告，似乎总体而言广东各市财政公开程度较好，这是否说明广东公共财政建设走在前面？
俞乔：我们可以一项一项地看。广东的城市主要是前两部分得分比较高。一般财政预决算情况，广州排第二位。一般财政决算和政府基金收入透明度，珠海第一。再看政府机构和党政系统的财政透明度，佛山第二位，广州第三位。成绩也比较好。我们的报告中第一部分是列入预算的机构的财政透明度比较，不仅是政府，也有党的系统，人大、政协、民主党派、公共事业单位，广东各市都是领先的。但财政专户和政府债务，国有资本经营和国有企业收支情况，这两部分的财政透明，广东各城市做得并不好。
南都：财政专户和政府债务，全国城市的透明度都很差。特别是政府债务问题很大，是否政府本身缺乏统一的管理，同时人大对政府借债没有约束力？
俞乔：这里有两个层面，一是政府对于地方政府债务到底摸不摸底，能不能有效管理。第二人大在地方发债起到什么作用。第一层面，市级政府对自己发债的情况还是基本有数的。地方政府发债的渠道也就这样几个。一是通过正当方式，中央为地方政府代发，对债务总量进行控制，这个数字是很清楚的。二是政企合作，政府和金融机构合作。地方政府，特别是欠发达地区的，和开发性金融机构合作，由他们提供信贷额度，开展建设性项目，比如高速公路、城市快轨、包括旧城改造，这些地方政府也是
有数的。还有一种情况，效益较好的国企，他们作为法人，可以负债，之后或者可以发债。或者其他的企业共同再组建一个公司来进行投资、市政建设。那么到底发了多少债，怎么用的，政府还是心中有数的当前市级政府处在大发展阶段，特别是2008年全球性金融危机之后，中国为刺激内需，推出了四万亿刺激方案，大量为基础设施投资，主要靠地方政府推动。所以地方政府都想借这个机会，推动城市的整体设施的改进。融资的主要方式就是负债。而且这里还有一个竞争关系，如果你不负债，就相当于比其他地方政府走慢了一步。总的资金盘子就这么多，谁获得更多资金，谁的基础设施就搞得更好。从经济关系来看我们目前的国家体系，省市县政府不是独立的法人级政府。也就是说在最后的负债偿还义务上，上级政府要对下级政府债务负责任，最后可以追溯到中央政府。现在我们地方政府都明白，中央不能让自己破产。这就有了负向激励，多负债，多发展，最后由上级政府进行买单。我们的各级人大到目前为止，基本上还不是预算人大，所以在政府负债上也起不了什么作用。
南都：报告中各城市财政债务情况公布，反而是中西部的遵义和鄂尔多斯，完全公布了债务。而且前十名基本是内陆城市，这挺出乎人的意料的，这里有什么内在原因？
俞乔：遵义能公布城市债务，这和他们的市委市政府的主要领导同志有关系。他们对这个问题想得比较清楚，觉得这是应该进行公布。我觉得公布与否不是因为负债多少，关键是有没有这个认识。中西部城市负债的绝对量应该是比沿海发达地区低。但如果看比例相对量，东部地区和中西部地区差距不大。所以未必是因为债务量高低导致了债务透明度的差异。这其实取决于当地政府的主要官员对这个问题的认识。中央政府对此应该加以肯定。因为目前政府负债总量计算是个难题，学者、机构都只能进行匡算。这对债务的防控、系统性风险的管控都是不利的。
尽快建立资产负债表
南都：那么如果能整个全口径统计地方债务，地方政府是否有能力建立资产负债表，这方面法律上有没有困难？
俞乔：首先技术上是没有问题的，可以把全口径的收入跟支出都给放在一起。我想地方财政局，愿意做这个工作。但现在地方各单位有自己的小集团，和市政府之间关系，和市财政的关系，也是博弈关系。他们希望手里有些资金比较好支配，所以还要有个逐步清理的过程。当然如果一个市主要领导下了决心，统计起来，也是可以的。主要就是要求预算外资金有限地逐步向专户靠拢。法律上需要一个中央层面立法的依据，预算法目前并没有全口径做规定。这与渐进式改革的路径有关，最后一定要留些口子，提供一种激励。对地方政府最重要的激励就是晋级，但这是对极少数人而言的。对政府这个经济单位而言，收入和开支都是越多越好，这是最普遍的激励。
南都：从开销角度来看，市级财政规模是不是过大了，报告中列举的支出单位如此之多，这两年的调查比较，政府规模是否还在扩大？
俞乔：这也是一个问题，财政的供养规模太大，纳入预算的机构和部门涵盖范围太广，现在体制下甚至把社团也拉进来，还有民主党派拉进来。政府必须是有限的。政府无限扩大就意味着剥夺民众和社会。从财政透明度比较来看，政府规模是否在扩大，现在还看不出来。中国的问题不仅在于政府税收在国民生产总值的占比，而在于政府支配资源过多，不仅仅是收税权，也包括特许权，资源占有权，最重要自然资源，土地等。
南都：中央政府是否应该有法律对财政透明公开做一些规范，或者以身作则，首先做个标准出来，让各级政府学习？
俞乔：理论上是这样，财政透明方式应有统一操作规范。但实际上比较困难。我国处于转型经济之中，方方面面都在转型。这个过程中必去留出空间，提供一种激励和试错的空间。若果规定得非常死，就没有激励和试错。所以我们的想法是，通过实证研究，把目前所有的财政透明样本收集在一起，筛选出做得好的地方的案例，拿出来做示范。不可能每一家在所有方面做得好，但一定有某几家在某一方面做得很好。大家都向做得好看齐，财政公开就向前推进了一步。
核心问题是政府和社会的关系
南都：通过这样一个财政透明报告排名，相对而言财政问题明晰多了，那么一般民众怎么参与推动公共财政透明，如何看明白财政报告？
俞乔：政府账目普通百姓看不懂没关系，大批专业人士能看懂。但有个基本前提，账目必须是完整、准确的。只要完全公开，能人在民间，都能看懂。所以资本市场，特别股票市场，对推动社会进步、公共治理有很重要的示范作用。我不担心老百姓看不懂。我们的人大，特别是地方人大建设大大滞后。财政预算问题上，人大应该扮演更重要的角色，长期而言人大应该是预算人大，财经人大。如果人大要成为预算人大，人大的工作还要大大加强，可以组织专业工作队伍。人大代表关心的，民众反映强烈的问题，技术上可以有专业的会计师事务所进行分析讲解，提出报告。
南都：全国289地级以上城市政府，我们目前可以对其财政透明做评估排名。那么下面的县级政府，是否能进行这样的排名？
俞乔：县这一级现在很复杂，县承担的工作量很大，很多资金到县以后，特别到中西部地区，都是放在一起使用，这是中国财政体制的一些问题。县这个层级太靠下，在财政规范方面的做法难度更大。中西部地区，很多没有独立税源，或者枯竭，最后自己只能获得什么资金，就首先解救燃眉之急。相对而言市一级比较容易做，他们做好了，中国下一步才能把和市县的财政关系理得更清晰。特别是一些基本公共服务，能够通过更上一级的政府进行支付，对于下级政府财政公开就创造了条件，否则条件确实不具备。
南都：财政部长楼继伟曾专门论述过中国财政问题核心是解决政府间的财政问题，在你看来，目前从基层政府而言，市级政府和上级政府间财政关系是需要哪些调整？
俞乔：我以为中国的财政问题，不仅是政府间财政问题，而是财政和社会之间的关系。公共产品的提供，都由一线政府提供。一线政府财源不足，要靠上级政府转移支付，这就会有代理人问题。理性的经济人，就有自肥、设租和寻租的倾向。主管部门一些具体办事的人掌管大笔资金，下拨的过程中就有设租和寻租的可能。专项资金下拨之后，专款专用，这是怕下级政府代理人问题。但这一问题被上级政府代理人问题所取代，出现多层代理人问题。如果希望避免下级政府代理人，交给社会监督，就可以比较好地解决。其实我们讲现在的善治，全世界都有很好的示范，仅局限在政府间的关系上是转不出来这个圈的。当然现在讨论更多的是财权和事权的匹配，不匹配就有问题。但匹配了也不一定就没问题，内部代理人问题可能更严重，所以事权和财权匹配是一个问题，但不是所有问题。核心问题应该是政府和社会的关系问题。
南都评论记者 李靖云 实习生 石慧
我来说两句排行榜