楼堂馆所“捆绑”城镇化透视

　　行政中心转移带动城市结构调整的路是否走得通，关键要看把钱花在了盖大楼上，还是花在了基础设施和公共服务的建设与提供上

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　黄土高原上的某地级市城郊，十余公里长的道路两旁，各类施工机械来回穿梭，村庄拆迁、村民安置、路网及部分学校医院建设如火如荼。《瞭望》新闻周刊记者了解到，这些工程是当地“新城建设”项目，规划总面积达30平方公里。在一幅竖立于道路旁的规划介绍图上，记者看到，行政中心组团是“新城建设”的核心区域，位于新城中间位置，在一个482亩湖面的周边，将分别建设占地77亩的行政中心、两个总占地244亩的会议中心，以及十余个占地为20余亩到60余亩不等的行政办公区。

　　在华南某地级市新区，走在高速路上即可看见几栋豪华气派的新办公楼。这个新区开建多年，配套建设的市民服务中心等办公用房已经封顶，不久后主要党政部门等都将进驻，当地行政中心将转移到新区。

　　在偏远的湘黔边境，一个县区也在筹建新区。项目负责人介绍说，新区包括医院、学校、汽车站、游客接待中心等公共设施，并将在新区的中部位置建设新的行政中心，预计占地70亩左右，建成后将把区四大班子及分散的职能部门统一搬往办公。

　　《瞭望》新闻周刊记者近期在西北、西南等多地采访后发现，在新一轮城镇化背景下，一些地区纷纷开建新城、新区，并把新行政中心等政府项目与新城、新区建设“捆绑”，以此规避政府性楼堂馆所一律不得新建的禁令。

　　“捆绑”是喜是忧

　　面对较为普遍的楼堂馆所“捆绑”城镇化的现象，部分受访群众和专家表示了忧虑。

　　某地级市建设新城行政中心，将征收选址所在地一个村190亩左右的土地、拆迁近200户房屋。该村多位村民告诉记者，市里开展新城建设本是好事，但要把办公大楼建得很豪华就没多大必要。虽然政府承诺将来进城安置，但我们不能种地就等于没有了生计，光住上好房子有什么用？

　　山西省社科院副院长贾桂梓认为，城镇化方向无疑正确，但很多地方在建设新城过程中，损毁了耕地，并且拆除旧的办公场所、楼堂馆所，兴建新的楼堂馆所，与以人为核心的科学城镇化方向相违背。

　　而接受《瞭望》新闻周刊采访的多位基层干部则表示，政府此举是希望依靠行政中心转移带动城市结构调整。一个时期以来，基层政府确有在新城新区中“搭建”楼堂馆所的需求。一方面，随着城镇化进程加快，现有政府办公场所难以满足公共服务需求；另一方面，一些地方特别是后发达地区城市发展以及城市空间的拓展，客观需要行政中心带动。

　　一位山区城市基层干部说，该市2012年人均GDP达到5182美元，城镇化率却仅为41.5%，比全国和所在省份分别低10.9个和9.5个百分点。此外，现有市委、政府及相关部门办公楼地处逼仄老城区，且已修建几十年，难以满足公共服务需要。中心城区带动城市发展的作用弱化，必须搬迁求变。

　　一位中部省份山区县县委书记说，就城镇化和城市经济社会发展而言，发达地区可以走市场配置资源的路子，比如产业园区带动等。但后发达地区产业基础弱，政治中心带动新区发展的路子，在地方看来作用很大。

　　据了解，这个县有22个县直单位在老城区，办公用房建于上世纪六七十年代，有的已经成了危房。近几年准备采取土地置换方式新建一个行政服务中心，以带动新区发展。今年“约法三章”出台后，县里停止了项目筹备。“原来想在新区建设的长途汽车站和几个房地产项目，如今也都要撤资。”一位干部说。

　　带动模式是否可行

　　中国城市科学研究会常务理事、厦门大学教授赵燕菁认为，建设行政办公楼拉大了政府和群众的距离。但从城市规划角度看，行政中心转移带动城市结构调整又确实是一种路径。

　　赵燕菁分析，与西方国家不同的是，中国有着独特的城市化资本积累模式。在中国，城市土地属于国有，一级土地市场被城市政府垄断。行政中心带动下的道路、学校等基础设施和公共服务的完善，对市场产生了较强吸附作用，地价随着政府走。政府卖掉地价昂贵的老城办公楼，迁往地价较低的新区，然后将新区升值的土地在一级土地市场上出售，获得公共服务和基础设施建设的原始资本，不失为快速发展城市为基础设施融资的一种方式。

　　但赵燕菁也指出，并非所有城市都需要通过搬迁行政中心调整空间结构，应视城市人口和经济增长速度而定。根据其个人研究，当人口增长多年超过3%、经济增速多年达到10%左右，城市行政中心才具备搬迁的经济社会发展基础。

　　赵燕菁建议，首先，可由专业人士根据城市经济发展速度特别是人口增长速度，评估城市发展阶段；其次，根据规划人口增量，确定行政中心的合理规模；第三，严格控制政府性楼堂馆所的总量。建设新的行政中心，必须同时处理掉老城的办公用房，不能一边占着老场所一边新建。第四，建设的体量和标准也需要严格审计，防止出现过于豪华、奢侈的超标建筑。第五，政府办公建筑不一定都自建。可借鉴新加坡等国经验，采取租赁等手段解决。□