欠发达省份争鸣“第一枪”
作者：南方周末记者 蒋昕捷
第一个印发省食药局“三定”方案，第一个完成省食药局组建挂牌，下一个目标是第一个完成系统改革。甘肃如何做到，又究竟为了什么？
国庆长假，甘肃省兰州市西固区食品药品监督管理局（下文简称食药局）局长金晖忙着办三件事：装修办公场地、接收划转人员档案以及抢人才。
按照兰州市下达的硬任务，到2013年10月15日这天，西固区食药局、食安办、食药稽查局、食药检测中心以及13个乡镇街道的食药监管所都必须同时挂牌成立，比国务院的要求整整提前了两个月。这个区级食药系统将从原来的23人猛增到130人。
与一些省份的观望和徘徊不同，甘肃省各级政府对待改革十分积极。兰州市已决定提前招录食品药品专业技术人员。“我们要抢在其他省市之前，在全国全省挑选一批人才。”金晖这样转述市里的文件，他一口气报了30个人才指标，要求招录的都是“年轻的、专业对口的大学生”。
“甘肃是机构改革的急先锋。”甘肃省食药局局长高建邦在接受南方周末记者采访时一连说了几个“全国第一”——第一个印发省食药局三定方案，第一个完成省食药局组建挂牌。毫无疑问，下一个目标是第一个完成系统改革。他们铆足了劲，要比国务院的时间表提前一个月，也就是11月完成改革任务。
一个经济欠发达的西部省份，何以在机构改革中频频拔得头筹？
借势公关，绝对划转
甘肃省的改革从2013年4月20日就启动了。高建邦还记得，那天是周六，国务院的红头文件还没正式下发到甘肃，省药监局就成立了改革领导小组，集体加班从网上下载文件学习，此后十天，连续起草了7份文件。
比改革欲望更强烈的是改革力度。仅以人员规模计，改革前，甘肃省食药监系统只有2800多人，改革后预计达到1万人以上，人员规模将超过工商和质监。此外，基层监管力量也将实现“从无到有”。全省1228个乡镇、115个街道都将设立食药监督管理所，基层在编执法人员达5000人。
“为什么甘肃省能一下拿出这么多人员编制？”在接受南方周末记者采访时，上海、浙江等地官员均疑问。
高建邦归结为“省委省政府高度重视”、“省编办协调得力”以及“前期调研工作到位”。
对地方政府来说，机构改革最大的难点是触动部门利益，包括各相关部门“人、财、物、事”的整合和划转。为此，甘肃省编办派出5个调研组，深入9个地市18个区县，并且在工商、质监、食药监等系统召开了6次座谈会。
“也不是没有阻力。”一位参与改革的官员透露，早期编办调研时，基层工商干部普遍反映食品监管是工商职能中重要的组成部分，有时甚至要牵扯50%以上的工作精力。但是真到了要划转人员编制时，大家又说食品监管只占很小部分，不超过10%。甚至有一些市县工商局为了留人还想划些空余编制给新机构。这种“插曲”在不少省份均发生过。
改革初期，一则有关“工商、质监省级以下机构很快要将垂直管理，改为地方政府分级管理体制”的传闻还助力了编办的说服工作。改革推动者们借势做相关部门工作，“不要再抱残守缺了，划归地方后，早晚都是一家人。”“你想想，现在你是工商局长，说不定划归地方后，让你去做食药监局局长。”
最终，甘肃省工商系统共划转了1625人，约占总人数的16%，这个比例尽管相距新机构提出的30%的目标甚远，但已在全国平均水平之上。此外，质监部门也把新建的甘肃省食品质量监督检验研究中心整建制划转给了新机构。
为了避免省里的指令遭遇市县矛盾，甘肃省编办甚至专制了一个附件表格，把具体划转人数细分到乡镇一级。
比如附件要求，兰州市西固区总共划转35人，其中工商划转34人，质监划转1人。再往下细分，工商划转34人中，县区级划转8人，乡镇工商所划转26人。这样通过定“绝对数”的方式，堵上了所有讨价还价的可能性。
人员不够，四方来凑
“我们最大经验是：不能完全依靠从工商、质监划转。”甘肃省食药监局副局长姚念文对南方周末记者说。按照甘肃省下发的指导意见，1228个乡镇都设立食品药品监管所，算下来至少要5000人。
“而工商系统也只设置了五百多个乡镇工商所，即使把工商所全划给食药所也不能满足需求。”姚念文说。
在全省编制总数不能突破的情况下，调研组想到了“宁县经验”。2012年开始，甘肃东部的宁县就在全县18个乡镇成立了食品药品监管所，由县人社部门从全县乡镇干部中统一调配98人，充实到监管一线。
甘肃省最终决定，基层食药所所需编制将从基层工商所、乡镇卫生院、乡镇计生服务中心等多家机构中划转或调剂，充分挖掘基层存量。
“如果都从工商质监划转，难度很大。如果由地方政府负责，从卫生计生等属地管理的部门调剂，困难会小得多。”
据一位与会者回忆，在省级协调会上，分管省长为此当场询问省卫生厅厅长和计生委主任，两个系统都回答“问题不大”。
“对地方政府来说，涉及改革的各个部门，手心手背都是肉。”一位关注甘肃改革的专家分析，就各省而言，分管工商质监和分管食品药品的通常不是一个副省长，省级编制部门内部在改革上也往往有分歧。
但甘肃比较特殊，分管食品药品的副省长是省委常委，省编办又全力支持，这样的条件在其它省份未必能够复制，“但四方调剂的办法化解改革的主要矛盾，却值得借鉴。”
基础不牢，地动山摇
为什么这个西部欠发达省份在机构改革上会如此积极？
监管者们不讳言，作为农业和食品加工业大省和欠发达地区，食药安全一直是最受关注的问题，同时也面临许多困难。近十年来，甘肃食药监管体制已历经三次改革，但是经费紧张、办公条件简陋、设施设备缺乏、执法力量薄弱等困难长期不能解决，他们更希望借助新轮改革，有效解决历史遗留问题，同时又补上监管“短板”。
“如果食品安全监管是一座大厦，那么它的基础并不牢靠。”身兼省食安办主任的高建邦口中的“短板”都在基层——全省86个县没有食品药品检测机构，1288个乡镇没有监管机构和监管人员。
甘肃省总面积40多万平方公里，东西长1600多公里，60%以上的人口集中在农村。这样广大的地域导致各县乡农村之间相距甚远，时常让监管者们困惑不已，比如2011年全国实施“农村义务教育营养餐改善计划”，因为食用鸡蛋、面包、牛奶问题发生的学生腹泻、呕吐等事件，每年都有好多起。
高建邦从国务院指导文件中，嗅到了加强基层监管的气息。不过，基层所究竟是按区域还是按乡镇设立却是个问题。此前，作为改革策源地的陕西渭南等地都是按区域设置，一个基层所管几个乡镇。甘肃省编制部门最初也倾向于量力而为，按区域设置在编制、硬件投入等方面压力较小。但5月召开的一次座谈会改变了他们的想法。
据参与座谈会的官员回忆，来自民乐县的代表用数据说话。该县农村人口占89.5%，每年农村自办家庭宴席达1100场次以上；农村学校营养餐供餐学校181所，供餐学生达27800人；农村食品药品生产、流通、经营户达1100多户，监管任务相当繁重，区域设置很难兼顾到多个乡镇。
也有代表提出实际的忧虑，如果按区域设置，基层所的办公场地由哪个乡镇负责，经费和执法装备又由谁来解决？
最终，甘肃省决定在每个乡镇都设置基层所，由乡镇政府和县级食药部门实行双重管理，前者负责办公场所和经费保障，后者侧重执法专业性的指导。
“食品药品安全由地方政府负总责，是由食品药品市场呈现点多、面广、线长、量大、分散等特性决定的。”在姚念文看来，要想监管到位，必须充分发挥市、县、乡三级政府和村社等基层组织作用，才能形成“社会共治”的格局。
改革莫成“空架子”
甘肃的机构改革进展最快，当然也会率先碰到机构改革之后的难题。
“到今年年底，甘肃改革的任务铁定能完成。”高建邦说，但在他看来，“要实现保障安全这个目标，还需要一个过程。”
问题和困难已经触手可及，甘肃的官员们相信，未来全国各省在推动改革之后，都会不同程度地遭遇类似的甘肃困境。
——在农村和城市社区，甘肃此次提出设立“食品监督协管员”，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。但协管员薪金一直是个问题，连每月50元的通讯补贴都无法解决。
——乡镇街道，新建基层所的办公场所、执法设备、执法车辆尚未落实。
——在86个区县建立食品药品检验检测中心，但检测设备和场地都还没有着落。
——在14个地市，食品检测也基本空白。过去由药检所兼顾食品检测，结果 “食品没检测好，把药品检测也耽搁了”。
——即使在省一级，质监划转的检测机构也主要针对1800多家生产企业，立足于生产环节的检验。目前针对全省15万户食品流通企业、5万户餐饮企业的检验检测能力还有巨大差距。
总之都是钱和资源的问题。金晖以西固区为例算了一笔账，新一轮机构改革之后，办公用房购置和装修、乡镇基层所设施配套、执法车辆购置、执法服装配套以及办公设施配套，相关经费总计达641.4万元。而从全省的情况看，86个像西固区这样的区县，在各级财政都在过紧日子的背景下，仅有个别区县能独立解决问题。
甘肃的官员们估计，机构改革完成后，必须的硬件投入和人员培训等软实力建设至少需要数亿元的经费。从过去十年的三次改革经验看，仅靠省级财政和各级地方财政很难解决。而这也是中西部地区普遍存在的难题。
甘肃倾力一搏的改革尝试，几乎将最大的赌注压在了上面的实质性支持上。
他们不免担心，如果缺乏足够的力量和资源保障职责履行，改革力度再大，监管仍可能是个空架子。
我来说两句排行榜