红旗文稿：中国土地私有化会损害农民利益

　　作者： 简新华

　　近几年，国内外一直有人认为中国现行的土地集体公有制存在许多弊端，或明或暗、或公开或私下主张中国应该实行土地私有化(主要是农地私有化)。中国现在或者将来究竟应不应该实行土地私有化？这是一个关系如何正确把握中国农村改革和发展方向、有效解决“三农”问题、保护农民利益、提高土地利用效率、合理推进工业化、城镇化和农业现代化、维持社会稳定和谐的重大问题，甚至涉及对中国根本经济制度和政治制度演进趋势的认知。要合理地进行改革的顶层设计和总体规划，不能不公开深入讨论清楚，求得正确的认识。我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”中国为什么不能搞私有化，土地私有化为什么是错误的、会产生什么样的后果，为什么土地私有化不是“三农”的根本出路、解决“三农”问题的途径是什么，怎样正确认识中国现行农地制度和经营方式的利弊及其演进的趋势等问题，特别需要从理论和实践的结合上予以正确全面的回答，作出有说服力的论证。

　　一

　　土地私有制是指由私人掌握土地的所有权、经营权、处置转让权、收益权等完全产权的土地制度。所谓土地私有化，极端的说法就是所有土地都实行私有制，更多人的看法可能是指存在土地多种所有制的情况下主要实行私有制。本文理解的土地私有化是指农村土地(主要是耕地和宅基地)实行私有制的过程和结果。如果土地私有制不是主体，就不能说是土地私有化了。

　　在人类社会发展不同的历史阶段，不同的私有制特别是土地私有制，在其兴起和发展的时期，都曾经促进了社会经济的发展，无论是奴隶社会早期和中期的奴隶主私有制，还是封建社会早期和中期的地主私有制，特别是资本主义社会的资本家私有制，都曾经带来生产力的新发展，有时甚至是巨大的发展。但是在这些社会的后期或晚期，私有制无不成为生产力进一步发展的桎梏，严重阻碍社会经济的发展，原有的私有制无不逐步被新的私有制取而代之。按照马克思主义的研究，资本主义私有制最终将会被社会所有制即公有制所取代。

　　正确判断中国现在到底应不应该实行土地私有化(主要是农地私有化)，首先需要明确，马克思主义经济学关于所有制和人类社会经济制度演进的大趋势的基本原理仍然具有科学性，并没有过时，以公有制为基础的社会主义和共产主义仍然是人类社会长远的发展方向。虽然私有制在包括中国在内的全世界，在相当长的历史时期内，还拥有存在的合理性，还有生命力，也具有不能完全替代的作用，但私有制必然存在的剥削、不公平、贫富两极分化、与社会化大生产矛盾等自身无法克服的根本性缺陷，决定了私有制不会是永恒的，不可能是人类社会的终极所有制形式，最终还是会走向消亡，被本质上能够消灭剥削、实现共同富裕和社会公平的，更好适应社会化大生产要求的，新的更先进、成熟、完善和优越的社会所有制或公有制逐步取而代之。

　　正确判断中国现在到底应不应该实行土地私有化，还必须清醒地认识中国人口、土地和三农的特殊性。中国农村发展面临的突出矛盾和主要问题是：人地矛盾(人多地少)、小生产与大市场的矛盾、小规模分散经营与规模经济的矛盾、农业自然条件的弱质性与农民致富的矛盾、农业落后与现代化和全球化的矛盾、工业化和城镇化与三农问题严重的矛盾。中国的国情决定，中国的现代化(包括农业现代化)必须走具有中国特色的社会主义发展道路。

　　二

　　无论是从中国历史的经验教训，还是从维护农民利益来看，土地私有化的主张都是错误和有害的。

　　1.历史事实证明土地私有制并非万能。

　　私有制不是万能的包治百病的灵丹妙药，土地私有化不是“三农”问题的出路。中国曾经实行了几千年的土地私有制，农村始终没有改变贫穷落后的面貌，农民始终没有富起来，长期陷入新朝代轻徭薄赋、均田兴农、经济发展贪污腐败、苛捐杂税、横征暴敛、土地兼并集中、地主残酷剥削、贫富两极分化、民不聊生农民起义、改朝换代的治乱循环之中。从总体和长期来看，土地私有制不仅没有让中国农民富裕、农村繁荣，相反，恰恰是中国近代贫穷、落后、挨打的所有制根源，这不仅是共产党领导土地革命和土地改革的原因，也是孙中山先生提出的三民主义、平均地权诉求的基本依据。这是谁也不能否定的历史事实。

　　有学者认为，几千年的土地私有制始终没有改变农村贫穷落后的面貌、农民始终没有富起来的论断，不符合中国几千年灿烂辉煌的文明史。他们反驳说，怎么解释像“清明上河图”所描绘的兴旺繁荣、道不拾遗、夜不闭户的景象？封建制度的确曾经带来封建时代的经济繁荣，出现过所谓“太平盛世”的文景之治、贞观之治、康乾盛世。但是，封建社会某些时期出现的所谓繁荣，主要是封建王朝和地主阶级的富裕繁荣，对广大农民而言，至多不过是基本解决温饱问题，是谈不上富裕的。即使是在“清明上河图”描绘的“太平盛世”中，也可以看到，既有宏伟壮丽的宫殿，又有更多的简陋平房和茅草屋。

　　还有学者认为，中国历代农民战争、社会动乱主要是政府官僚欺压鱼肉百姓造成的，不是土地兼并引起的，与土地的地主私有制无关。的确，土地兼并有可能主要不是民间土地买卖引起的，而主要是“政治性特权”掠夺造成的，但土地向官僚地主手中集中，难道不是普通农民日子难过、不满的基本原因之一吗？繁多的苛捐杂税、沉重的徭役负担、严刑酷法、横征暴敛、经济统制、穷兵黩武、吏治腐败、官僚地主的残酷剥削压迫，这一切产生的根源难道与封建地主官僚的土地私有制完全无关吗？

　　2.土地私有化可能严重损害农民利益。

　　中国人多地少、农村剩余劳动力数量庞大，在农业落后、工业化和城镇化提供的农民转移就业和居住条件有限、社会保障制度不健全的情况下，土地私有化会很快导致农民贫富两极分化，造成“三无”农民(无地、无业、无社会保障)大量增加，从而造成农民总体状况的恶化。解放初期，无地和少地的农民通过土地改革都分到田地，在中国历史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、农业落后的情况下，天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生，重新失去土地，又由于缺乏技能和就业机会而无法进城务工经商，只有再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人。这正是中国农村走向社会主义集体经济道路的重要原因之一。而且，分散的小规模的小农经济，无法独立抵御自然风险、市场风险、经营风险和家庭生活风险，难以开展农田水利等基础设施建设。在人多地少、工业化和城镇化水平极低的中国，农业合作化、集体化是唯一出路。虽然中国在农村合作化、集体化过程中存在过急、过快、过猛、经营管理体制不合理等严重缺陷，但合作化、集体化的大方向是不能全盘否定的。至于说目前已经存在的“三无”农民，主要是现行土地征用补偿制度不合理、社会保障制度不健全、农地非农化与农民非农化不协调等原因造成的，并不是土地公有制的结果。减少或消除“三无”农民的办法也只能是深化改革，完善土地征用补偿制度、社会保障制度，推进工业化和城镇化，为农村剩余劳动力提供更多就业机会，实现农地非农化与农民非农化的合理协调。

　　在基本实现工业化和城镇化，城镇化率达到70%，城乡统一、覆盖全社会的社会保障制度建立起来以后，中国农地私有化是不是就不会导致农民贫富两极分化、不会产生大量“三无”农民，是否就可以实行农地私有化了呢？我认为依然不行。因为在城镇化率达到70%时，中国人口也至少达到14亿，农村人口仍然还有4.2亿，考虑人口老龄化的影响，基本实现工业化和城镇化后的中国农村劳动力还有2.52亿。按照18亿亩耕地计算，每个农业劳动力平均耕地只有7亩。如果按照美国的农业现代化方式，建立以私有制为基础的家庭农场，搞农业规模化、集约化、机械化经营，中国的18亿亩耕地通过私有化、市场化集中到种田能人手中，只需要200多万农业劳动力就可以了。2.5亿农村剩余劳动力将成为无地农民，他们也不可能到私人农场去打工，因为务农的200多万农业劳动力中已经包含被雇用的农工。再加上工业化和城镇化已基本实现，城镇不可能再提供很多的非农就业机会，失地农民也难以大量进城务工经商，从而成为难以转移的农村剩余劳动力。他们到哪里去、干什么、如何生存？虽然他们不是“三无”农民而是“二无”农民(无地、无业)，但数以亿计的“二无”农民长期靠社会保障过日子，社会保障负担得起吗？能够持续吗？又怎样致富？

　　有学者提出，让农地私有化，使土地向种田能人手中集聚，再由他们雇用农民种地，进行规模经营和集约经营，大大提高农业劳动生产率，实现农村经济繁荣。问题是实行土地大规模集约经营的私人农场或种田能手雇用不了数量庞大的失地农民，更不谈私人农场或种田能手实行效率更高的农业生产经营的机械化、信息化、自动化、社会化，会大量减少对农业劳动力的使用和需求，私有化和农业规模经营解决不了大部分失地农民的出路问题。而且，农地私有化与资本私有化不一样。中国的资本私有化主要不是通过将公有资本分配给个人实现的，而是允许、鼓励民间投资和引进外资而形成的，资本也不是全部私有化，而是部分私有化，还有相当一部分资本是公有制的，以国有企业为主体的公有制经济仍然处于整个国民经济的主导地位。而农地私有化必须对所有农民一视同仁，将公有制的农地全部重新分配给农民个人，让每一个农民都能分配到同样数量的土地。这将使中国农村公有制经济完全变成私有制经济，造成多重严重的经济社会后果。

　　3.土地私有化不能保证“耕者有其田”。

　　“耕者有其田”就是种田者或务农者拥有自己的土地，耕种的是自己所有的土地。所谓“自己所有的土地”，可以是耕者个人或家庭拥有的土地，也可以是耕者共同所有的土地。耕者如果耕种的是别人所有的土地，包括租种别人的地或者被雇用到别人的土地上或农场里种地等，就是“耕者无其田”。几乎所有主张土地私有化的论者都认为只有土地私有化才能做到耕者有其田。而实际情况恰恰是土地私有制不能做到耕者有其田，甚至有可能使土地集中在少数不种地的人的手中，造成耕者无其田。中国几千年封建社会中许多农民少地或无地的历史事实就是明证。即使通过土地改革把地主的土地私有制转变为农民个人或家庭的土地私有制，也存在农民因为自然风险、市场风险、经营失败、人身家庭变故等原因而破产失地的现象。土地地主私有制中的雇农、佃农，以土地私有制为基础的资本主义农场或家庭农场中的农业雇工，都是耕者，都无其田；相反，土地耕者集体所有或共同所有的公有制却能保证耕者有其田，因为耕者耕种的是他们自己共有的土地，除了国家必要的合理的征用和有人非法剥夺的特殊情况之外，农民一般不可能失去共有的土地。

　　4.土地私有化不可能使大部分农民通过卖地致富。

　　实行土地私有化，的确使农民有了完全的土地产权，能够按照自认为最有利的方式自由使用、处置和转让，有人只从所谓“经济学常识”出发，认为土地私有化能够保障农民的合法权益，使农民得不到高额补偿就可以不转让，甚至能够要高价，通过卖地而致富。实际情况是，没有政府和制度的保证，分散、组织化程度低会使农民缺乏定价权和自由买卖权，土地转让价格不可能由农民说了算，甚至连转不转让都要受制于人；另外，远离城市和交通线，难以改变用途，使大多数农地的增值收益并不那么多。特别是中国农民人均土地少，大多数农民出售私有土地的收益不足以保证其生存，更谈不上发财致富。

　　土地增值收益的分配必须考虑土地为什么会大幅度增值、如何兼顾相关利益者的权益、怎样才能更有利于经济社会的发展。土地能大幅度增值，主要是因为国家和其他投资者进行了“七通一平”(通路、通水、通电、通气、通邮、通讯、通航，平整土地)等基础设施建设、城镇建设和工商业项目建设改变了土地用途且增加了土地的需求，工商用地的经济效率远远高于农业用地，而主要不是由于农民改良了土地或改变了土地的地理区位而增值的。所以，土地增值收益必须在国家、相关投资者和土地被征用的农民之间合理分配，首先保证失地农民的合理权益，也要给国家和相关投资者必要的补偿或回报，使国家更有能力、投资者更有积极性进行基础设施建设、城镇建设和工商项目建设。目前征地拆迁方面最突出的问题是国家和开发商拿到的土地增值收益太多，失地农民获得的太少。造成这种状况的主要原因不是土地公有制，而是其他相关制度和管理存在缺陷，特别是征地制度和补偿制度不合理、不完善。解决的办法应该是深化改革征地制度，完善相关制度法规和严格执法，加强监督和管理，确定土地增值收益分配的合理原则和比例，真正保障失地农民得到应有的补偿。

　　5.土地私有化会使中国农民丧失最后一条保障线。

　　中国的农民在改革开放前后都为新中国的工业化、城镇化和经济发展作出过巨大贡献和牺牲，现在“三农”问题突出、农业还比较落后、农民收入低而且增加困难、农村比较贫穷，在这种情况下，建立农民的社会保障制度主要应该是政府的责任，不能长期靠土地、靠农民自己保障。但是中国有8亿农民(包括2亿多农民工)，需要的农民基本社会保障基金是一个庞大的数字，短期内难以筹集起来，更何况现在政府财力仍然有限，所以在城乡统一的社会保障制度还没有建立起来的情况下，保持农地的公有制，农民一般不会丧失土地这一条最后保障线，使得农民在城镇务工经商失败以后，还有一条退路—回家种田。2008年国际金融危机发生时，数以千万计的农民工回流，若无地、无退路，后果将不堪设想！当时国外媒体预言中国要发生大动荡，结果基本平安无事。

　　有学者认为，保障农民本来就应该是政府的职责，要农民用自己的土地保障自己是要“以‘土地保障’代替社会保障、把国家的责任推给农民”。我认为，保障与社会保障是两个有区别的不同的概念。这里说的“保障”是指社会居民(包括农民)的生活(主要是生存)保障，即人们衣食住行、生老病死、婚丧嫁娶、教育、就业、收入等方面的基本需要的满足或保证，首先应该由自己个人和家庭来保障，然后才是社会保障，尤其是在个人和家庭自身无法保障的情况下，更是要由社会来保障。社会保障主要是政府的责任，政府应该努力建立全社会统一的合理完善的社会保障制度，但在这样的社会保障制度建立健全之前，人们还得首先依靠自己和家庭保障，农民还得以自己拥有或共有的土地作保障。

　　建立农民的社会保障制度主要是政府的责任，不能长期靠土地、靠农民自己保障，但是在全面建设小康社会阶段，农民在相当程度上还得依靠土地保障。土地私有化则使得农民有可能丧失这条不能没有的保障线，可能带来严重的不良后果。

　　三

　　无论是从实现土地合理规模经营、农业现代化，提高土地利用效率，还是从清除土地腐败，促进工业化和城镇化健康发展，从根本上解决“三农问题”来看，土地私有化都不是出路。

　　1.土地私有化不一定有利于规模经营和基础设施建设。

　　前些年，中国农村不少地方农田水利基础设施退化、不仅年久失修而且新建很少，靠吃改革开放前30年农田水利基础设施建设的老本。近年来，国家加大这方面的投入，其主要原因在于实行家庭承包经营制、分田单干以后，集体经济实力大大削弱，往往无人关心也无力负责公共基础设施建设。如果土地私有化，这种现象只会更严重。

　　中国现在存在土地抛荒现象，虽然与农地的公有制和不能自由买卖有一定关系，但主要原因是种田的比较收益太低，外出务工经商收入比种地高而且比种地轻松，把承包地租给别人的租金太少或租不出去。土地私有化后，虽然土地可以自由买卖，如果种田的比较收益还是太低，一样也会出现土地抛荒。

　　虽然土地私有化能够促进资本下乡，有助于实现农业规模经营和机械化，有实力和动机开展农田水利基础设施建设，但在中国农民数量庞大、人多地少、土地分散在数量巨大的小农户手中的情况下，土地公有制更有利于在集体内部实现土地连片规模经营，集中力量进行农田水利基础设施建设，华西村、刘庄、南街村等先进的农村都是这样做的。相反，实行土地私有制在这方面只会更困难。

　　对此，有学者指出：“世界上仅有不超过10个大农场国家，能够有条件实现土地规模经济、产生农业规模收益，它们几乎全部是在殖民化进程中大规模杀戮当地土著、开疆拓土的产物。除此之外，老欧洲那些发达国家虽然市场化了几百年，却都没有实现教科书中才有的‘规模经济’，至今还是以小农场为主，而且2/3的农业经营者还是兼业化的”；“即使实现土地规模经济的美国，其农业也没有完全按照自由市场的教条化理论运作。众所周知，美国大农场得到的政府补贴，比任何一个发展中国家都多得多。”(温铁军：《我国为什么不能实行农村土地私有化》，《红旗文稿》2009年第2期)

　　2.土地私有化不能完全消除与土地有关的腐败现象。

　　虽然土地私有化可以让农民获得完全的土地产权，使得侵犯农民土地权益的行为更加困难，有助于在一定程度上避免农村干部利用权力在集体土地征用、流转和分配使用中谋取私利，但是土地私有化并不能完全消除与土地有关的腐败现象。土地是一种关系人口生存而又不可再生的有限的基本资源，具有空间垄断性、不可流动性和地理区位不可替代性等特点，其用途不可能完全市场化。许多国家包括西方发达国家对土地的使用都有程度和内容不同的管理和限制，为了公共利益也要征地。只要有征用、管理和限制，就可能出现行贿受贿、寻租腐败现象，即使是实行土地私有制和多党议会民主制的国家也不可避免，有的甚至很严重。

　　3.土地私有化会提高工业化和城镇化的成本，有害于土地配置效率提高。

　　土地私有化和自由买卖不仅可能导致土地向少数人手中集聚，产生土地食利阶层，还可能发生贱卖轻甩或漫天要价的现象。贱卖轻甩会造成土地资源的浪费，损害农民的利益；漫天要价会使土地所有者获得不应该得到的土地增值的全部收益，从而加大工业化和城镇化的成本，有害于从根本上解决“三农”问题。

　　另外，有人将农地非农化都称之“圈地运动”，这是不恰当的说法，只有利用特权和暴力，强行剥夺或低价大量征收、圈占农民土地的行为，才是所谓“圈地运动”。必要的合理合法的、给失地农民合理补偿的、又不闲置浪费的征地，是在保护了农民利益的前提下有利于推进工业化、城镇化和经济社会发展的行为。

　　4.土地私有化可能导致城市贫民窟化。

　　土地出卖以后，农民在农村无立足之地，再加上土地集中、机械化耕种，农业规模化集约化经营只需要很少的劳动力，大量失地农民只能到城镇谋生。但是这种迁移不是经济发展带来的水到渠成的城镇化，只能在城市形成大面积的贫民窟，成为所谓“城市贫民窟化”，一方面农村凋敝，小农破产，另一方面失地农民大批涌进城市而难以就业。

　　5.解决“三农”问题的出路不是土地私有化。

　　“三农”问题的根源不在土地公有制。农业分散、小规模经营，土地抛荒、难以合理流转，土地征用和补偿不合理、部分“三无”农民出现，各种涉农腐败、农民利益受损害等现象产生的原因不是土地没有私有化，这些问题存在的主要原因是土地使用、流转、征用、补偿的制度有缺陷，经营管理有问题，户籍制度、就业制度改革的任务还没有完成，城乡统一的社会保障制度还没有建立，最根本的是工业化和城镇化还没有实现，能够转移的农村剩余劳动力还有相当部分没有转移，农业也还没有实现现代化、社会主义新农村还在建设之中。这些问题及其原因并不是土地公有制的必然，也不是不可克服的。因此，中国“三农”问题的根本出路不是土地私有化，“三农”问题不是土地私有化而能一“化”了之的。

　　我认为，解决“三农”问题的基本途径应该是“三化一新加反哺”，即推进工业化、城镇化、农业现代化(即农业的产业化、机械化、信息化、特色化、绿色化、优质化、多业化、高效化)和社会主义新农村建设，实行工业反哺农业、城市支持农村。在制度上，主要是坚持和完善农村集体所有制及其经营方式，改进和完善家庭承包经营制，建立和健全农地合理流转、占用、补偿制度，进一步改革户籍制度和劳动就业工资制度，尽快建立城乡统一的社会保障制度。

　　四

　　无论是从保障中国的粮食安全，还是从中国的社会稳定和坚持社会主义方向来说，土地私有制都会动摇中国的所有制基础。

　　1.土地私有化不利于保障中国的粮食安全。

　　有人认为，当今全球粮食安全的最大威胁恰好就是自给自足的政策，依靠贸易和交换(国内的和国际的)才能保证粮食供给的安全，市场完全可以解决粮食问题。他们分析说，在经济全球化和市场化条件下，粮食短缺必然引起粮价上涨，刺激世界各国扩大粮食生产，依靠国际市场完全可以满足中国的粮食需求。但是，他们没有看到，中国有13亿人，粮食需求巨大。2010年中国全年粮食总产量达到54641万吨，当年全世界粮食出口总量为27554.5万吨，由此可见，即使把世界各国出口的粮食全部卖给中国，也远远不能满足13亿人的需求。中国粮食需求的满足依靠任何别的国家或世界市场都是没有保证、不可持续的。而且吃饭的问题依靠别人是非常危险的事情，只能主要依靠自给。即使土地的工业化和城镇化利用的效率远远高于农用，也要合理保护耕地特别是种粮用地。而土地私有化让农民获得完全自由使用、转让、改变用途的权利，使得政府难以调控土地的使用，难以有效实行严格的耕地保护，从而影响粮食安全的保障。

　　2.土地私有化不利于维持社会稳定和坚持社会主义方向。

　　世界经济发展史表明，在工业化和城镇化快速推进和经济社会发生巨大变革的时期，往往会发生激烈的社会矛盾冲突和剧烈的社会动荡。改革开放以来，在工业化、城镇化、经济市场化、全球化大规模加速推进、经济社会发生巨大变革和转型的情况下，在工农、城乡、地区、收入差别扩大，农村剩余劳动力数量特别庞大的情况下，中国之所以保持了社会的基本稳定，没有出现严重的过度城镇化和大面积的城市“贫民窟”，没有发生剧烈的社会动荡，一个重要原因是没有实行土地私有化，给全体农民保留了最后一条保障线。基本保持农地的公有制性质和不能自由转让的制度安排，功不可没！土地非私有化是中国现阶段发展、改革、稳定的重要条件。

　　虽然不能说土地私有化一无是处、一点作用也没有，但弊大大地多于利，会造成上述许多严重后果。有人认为，中国之所以反对土地私有化，完全是出于政治制度和意识形态的需要考虑。其实，中国土地不能私有化、农地必须坚持集体所有制，首先是从根本上维护农民利益、解决“三农”问题、实现农业现代化、促进工业化和城镇化、防止农村贫富两极分化、最终走向共同富裕的经济需要。同时也必须看到，如果土地私有化，再加上国有企业私有化，社会主义、共同富裕和共产党领导将失去其存在的所有制基础，这是必须引起我们党和人民高度警惕的。

　　(作者：武汉大学经济发展研究中心)