经过30多年的实践，我国覆盖城乡居民的基本养老金体系已初步形成，基本实现了人人能够享有养老金保障的制度建设目标。该创举，在世界范围内，都将成为一个不可复制的典范。
然而，从总体上看，我国养老金保障体系仍是一个“双轨制”与“碎片化”并存的体制。其中绝大多数机关事业单位人员依然在传统的轨道上养老，传统轨道是一个以退休前个人规定工资的一定比例计发养老金的退休金制度，其退休金由基本退休费和退休费补贴构成，该轨道上的所有人员不需缴费，而是根据职级、职称、工龄等因素直接享有退休待遇，退休金主要来自于国家财政。其他群体居民如企业职工、城镇居民、农村居民等均在社会化轨道上养老，社会化轨道是一个基于缴费、多方筹资、通过建立账户以享有养老金待遇的养老保险机制，其养老金由基础养老金与个人账户养老金构成，养老金待遇的高低取决于个人的缴费贡献和缴费时间，而与个人的职级、职称、工龄等没有直接关系。这种“双轨制”养老制度已成为国人心头之痛，由于其严重的待遇不公和对劳动力流动所起的阻碍作用，对之进行改革已是大势所趋。
社会化的养老保险机制是国际社会主流的一种养老模式。我国已做出由传统轨道向社会化轨道并轨的改革取向。然而，在现实中，我国的社会化养老轨道并非整齐划一，而是呈现出群体“碎片化”与区域“碎片化”特征，即存在“大碎片”与“小碎片”并存问题。所谓“大碎片”是指我国社会养老保险制度在全国层面针对不同的群体实行不同的制度模式，如对企业职工实行城镇职工基本养老保险、对城镇居民实行城镇居民社会养老保险和对农村居民实行新型农村社会养老保险等。所谓“小碎片”是指这些针对不同群体实行不同模式的养老保险制度在地方层面，又因各地的社会保障理念、政府执政能力和财政能力差异等推出符合各地特点、制度模式不一、操作办法各异的制度，其中还夹杂着来自于地方的试点探索推出的一些个性化制度，如农民工社会养老保险、被征地人员养老保障、农村计划生育户家庭养老保险、村干部养老保险等等，从而使得全国自上而下形成了在“双轨制”大背景下的“大碎片”套“小碎片”的养老金体制格局。
这种“双轨制”与“碎片化”并存的养老体制，不但严重阻碍了我国社会经济的进一步发展，也对社会和谐造成种种不良后果，具体表现在：一是严重影响劳动力的自由流动，这种负面影响不仅仅因为保险关系迁转机制不健全所带来的手续不顺畅，更重要的是由于待遇差距过大对劳动者心理所造成的不愿转移的障碍；二是群体间养老待遇不公，常常激起民怨，进而演化为社会不稳定的主要诱因；三是制度模式差别大，管理不统一，造成极大的行政和经办成本；四是不同制度中财政投入不均衡，个别制度几乎全部依赖财政，给财政带来不小的压力，而个别制度又超负荷承担了本该由财政和社会承担的责任，从而形成公共财政责任的苦乐不均，不仅给群体间造成极大的不公，也严重违背了公共财政公益性和均等性使用的特征。
正是这些问题的存在，使得“双轨制”改革、基础养老金全国统筹和养老金顶层设计，成为我国近期深化经济体制改革的重中之重。
目前，社会各界纷纷出招，为我国“双轨制”改革和“碎片化”的社会化养老机制献计献策。从已有的文献和媒体报道看，有三种主流的思路与设想：
一是颠覆式的大改，即所谓的“翻烧饼”式的改革。这种改革是将现有的养老金体系打破，甚至推翻，重新进行规划，通过“快刀斩乱麻”的做法，实行大一统的养老金制度体系，其基本内容是建立第一支柱的国民基础年金制度，由国家财政承担，而现有的个人账户归补充类养老保险范畴，形成第二支柱的个人缴费储蓄养老金制度。
二是调整结构式的中改。这种改革是将现有的制度进行整合，按照资金来源的性质趋同归并，将凡是由企业资金、财政资金承担的部分进行全国统筹，实行待遇统一的国民基础年金，将个人缴费部分归并补充养老保险，与现行企业年金合并，形成第二支柱。
三是动参数式的小改。即将制度模式相同的制度归并，然后对现有模式中的制度参数，如缴费工资、缴费率、领取养老金年龄、替代率等进行调整，以求待遇平衡。这些设计思路对解决我国养老金体制中所存在的制度弊端具有直接的指导意义，但多数设计偏重于养老金体制改革的技术手段，在如何做到既公平又统一的目标方面用心较多，而在养老金体制改革的价值取向、改革所选择的路径及其产生的深远影响等方面稍显欠缺。
笔者认为，在我国当前养老金体系基本实现了制度全覆盖的背景下，要顶层设计、进一步深化改革，首先要厘清思路。即究竟是颠覆式地改，还是调整结构式地改，抑或是动动参数式地改，这些必须进行充分论证，明确了改革方向后再进行顶层设计，才不会走弯路。
其次，必须谨慎行事。无论是大改、中改还是小改，都绝不能对现有体制下已届退休人员待遇造成负面影响，即做减法改革，否则就会形成民怨，遭遇抵制，对改革形成阻力。同时，在考虑当代退休人员利益的同时，也要兼顾在职一代和新生代劳动者群体之间的利益，不能做有损于后代人利益的改革。
第三，权衡改革成本。任何一项改革都要付出代价。此次深化改革必须汲取以前改革的教训，充分考虑改革成本问题。上述三种改革设想和思路，会带来哪些问题，尤其是大改，会不会伤筋动骨？会不会影响30多年来的改革成果？更重要的是，会不会摧毁好不容易建立起来的民众对政府社会保障制度建设的信心？这些，必须在顶层设计中予以考虑。
第四，预设改革阻力。养老金改革不仅涉及群体利益，也涉及每一个人自身的利益，任何一项改革设想和顶层设计方案都会受到公众的关注，甚至参与其中。为此，在顶层设计中，要预设方案运行可能面临的阻力及其对改革影响的深度和广度。
第五，估计改革效果。大改、中改及小改应会有不同的改革效果，建议在做顶层设计时，对所设方案进行效果仿真和评估，寻求最佳方案。
总之，养老金改革是涉及全民的大事，顶层设计、深化改革必须做到理念明确、思路缜密、驱弊扬利、稳步推进，唯有如此，才能促使我国养老金制度体系朝着积极健康的方向发展。
（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院教授）
作者：杨翠迎
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