反垄断有助于行业管制体制的价值重估

　　竞争政策应上升为基础性的经济政策

　　《南风窗》：反垄断的覆盖面会越来越大，也不是光靠执法机构就能完成的，具体行业的监管部门是不是也要做一些支持和配合？

　　黄勇：国务院反垄断委员会现在有15家成员单位，几乎包括了所有的行业监管部门。但目前的状况是，行业主管部门更热衷于制定产业政策，而财政补贴、银行的优先贷款显然不应该压倒甚至取代企业的市场化选择。可以说，当下竞争政策在整个官方的经济政策工具组合中处境边缘，政府在管理经济的过程中，过多依赖行政手段，肯定会造成资源配置的效率低下。政府的主导性作用绝不应是为特定经营者群体提供特供产品，而是提供以市场竞争机制为核心的优良的市场环境这一公共产品。产业政策往往是短期的或者有时间限度的，且政府主导，行政手段居多；竞争政策则是长效机制，它是市场化的，按市场规律办事，手段是法治，两者区别很明显。计划经济体制消解以来，产业政策长期替代了竞争政策，所以《反垄断法》现在还远远未发挥成熟市场经济国家中的“经济宪法”的作用。

　　《反垄断法》总则第9条规定了国务院反垄断委员会的职责，其中很重要的两条就是拟定竞争政策，评估市场总体竞争状况、发布评估报告。但是到目前为止，反垄断委员会并没有发布相关报告，所以下一步除了反垄断执法，也应该总体评市场总体和重点行业的竞争状况，配合国家总体改革。

　　经济转型不仅要放松管制，更在于放松管制之后新的政策重心选择——长期而言，通过产业政策直接干预经济的作法应逐步弱化，而将竞争政策作为市场经济领域的基本政策。竞争政策的基础地位体现在竞争政策要成为政府制定政策的重要目标和依据，政府制定其他政策必须考虑是否符合竞争政策、必须考虑是否有利于形成和维护竞争机制。从制度和组织保障上，反垄断主管机关除了制定和实施竞争政策之外，应当赋予其检视和规范其他政策的权力。可以说，竞争政策地位能否得以确立，竞争政策能否的有效推行，已经成为我国实现经济转型的关键因素，而反垄断法作为竞争政策最重要的载体，其全面、稳健实施对于发挥和保障竞争政策的功效具有极其重要的作用。应当将竞争政策提升为我国的基础性经济政策，作为政府下一步工作的重点，改变我国一直以来重产业政策而轻竞争政策的做法。

　　“打老虎”的价值在于彰显威力，更在于重估价值

　　《南风窗》：反垄断立法方面现在已经形成了以法律、行政法规、部门规章、司法解释、地方性立法为主要形式、包括十余部法规的综合性法律体系。怎么评价相关法律的完备性？

　　黄勇：我认为还远远不够。《反垄断法》只有8章57条，在立法研究的过程中，我们光是翻译美国和欧盟的相关资料，就有上百万字，这部法律已经实施五年多了，建议全国人大能够启动执法大检查，为《反垄断法》的立法解释甚至未来的修改做准备。《反垄断法》法律体系的完备性固然重要，但目前更重要的是执法要有专业性。因为反垄断归根结底是用公权力直接干预私权利，在市场经济的法治理念中，要非常谨慎和专业。反垄断执法并不简单是非黑即白的判断，现在，只有对极少数的核心卡特尔，才采取国际惯例，采用“本身违法原则”，即只要是有相关行为存在的证据，就可以直接判断竞争危害，快速定性。除此之外，像滥用市场支配地位，经营者集中，实际上需要一个专业的判断。我们反复强调并一直呼吁的是：不能执法过度，更不能替代竞争；反垄断保护的是竞争格局，而非竞争者。以美国为例，这几年在公共财政的问题上，很多部门都被削减了预算，但是竞争执法部门的预算不减反增，正是因为要充分地对涉嫌违法行为的反竞争效果和促进竞争效果进行深入细致的评估、权衡，非常谨慎地运用公权力。对于新的业态模式和经营模式，政府更不能粗暴地打击。

　　此外，还有很多模糊的条款需要解决，比如，根据《反垄断法》，经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议、滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。什么叫违法所得、怎么计算，销售额指的是涉案产品还是全部、全球还是地区销售额，其实都没有做出明晰的规定。可以说，整部法律仍有诸多需要解释的空间。工商总局最近正在制定知识产权反垄断的规章，问题更复杂。专业性的确是反垄断执法面临的一个挑战。

　　《南风窗》：如何评价现在反垄断效果，“打老虎”是动真格吗？比如发改委2011年就启动了对中国电信和中国联通的调查，但是至今也没有结案。

　　黄勇：虽然还没有结案，但是中国电信和中国联通在遭到反垄断调查后，承诺降低资费和宽带接入费，消费者等于享受到了一部分益处。我个人认为，所谓的“打老虎”对彰显《反垄断法》的威力是有作用的。《反垄断法》适用所有的企业，肯定要触动传统的、涉及巨大利益的垄断性行业。以前，国有企业对《反垄断法》都比较陌生，一些涉嫌违法的行为仍被一些企业和行业协会认为具有正当性，比如当行业不景气的时候一些行业协会就要“抱团取暖”、协调价格，现在，几个有重大影响力的调查案件发生后，垄断行业和地方国企才开始重视这个问题。

　　此外，通过对涉嫌垄断行业的调查，可以引起和推动决策层对于行业管制体制的重新认识。“大老虎”本身就是国家主导的一种垄断，在管制体制改革的过程中，国家虽然也一直在涉及国计民生行业的安全效率和市场化之间进行平衡和调整，比如垄断行业南北分割、发电和电网分离，但是现在已经形成了新的垄断格局。所以，“打老虎”的一个更为深远的意义在于：引起对下一步行业管制体制改革、引入竞争机制、评估竞争政策在垄断行业可行性和路径的价值重估。