专家：“红头文件”一直是政府权力的灰色地带

国务院审改办部门行政审批事项汇总清单截图。

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　　行政许可与非行政许可审批

　　行政许可是指行政机关根据相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。严格来讲，只有法律、行政法规可以设定行政许可。简单来说，按照《行政许可法》设定的行政审批，则为行政许可审批。

　　《行政许可法》规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”也就是说，这种不适用《行政许可法》的审批，就属于非行政许可审批。

　　国务院部门审批事项 非行政许可约占三成

　　今年3月，国务院审改办公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单，涵盖60个相关部门，1235项正在实施的行政审批事项，其中非行政许可事项369项，约占三成。

　　不难看出，非行政许可审批在目前行政审批制度中占有不小的比例。

　　4月22日，中国政府网公布了《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（以下简称《通知》），要求将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。

　　《通知》有哪些值得关注的亮点？本报记者采访了有关专家。

　　“红头文件”式审批影响政府效能和市场活力

　　非行政许可审批事项的存在，主要源于《行政许可法》为其保留的一席之地。《行政许可法》第三条第二款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”而在《行政许可法》公布实施后，根据当时有效管理的需要，国务院于2004年决定保留部分属于政府内部管理事务的非行政许可审批事项。

　　中国人民大学公共管理学院教授刘太刚表示，这主要是因为《行政许可法》的立法意图是规范作为外部行政行为的行政许可，而所谓的非行政许可审批属于行政系统的内部管理活动，不属于外部行政行为。

　　“一定意义上看，非行政许可审批事项的存在也是为了方便部门管理，但客观上逃避了设定行政许可的严格规范。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明认为。

　　实际上，非行政许可审批通常被认为是一些没有法律依据的“红头文件”所规定的审批事项，而这一直以来也是政府行政权力的“灰色地带”。在非行政许可审批过程中，由于没有明确的法律规定，对政府非行政许可审批权的制约监督薄弱，导致权力寻租空间较大，也容易形成腐败滋生的土壤。

　　专家指出，过多非行政许可审批事项的存在，一方面使得政府“管得太多”，增加了政府负担，降低了政府的效能；另一方面又给公民个人和企业带来了诸多不便，降低了社会和市场运转的效率，同时还限制了市场的活力，影响了市场在资源配置中发挥的作用。

　　由此可见，清理非行政许可审批事项势在必行。

　　清理后将进一步实现政府“权力瘦身”

　　“《通知》的一大亮点，在于清理针对公民、法人或其他社会组织的非行政许可审批。一些部门的非行政许可审批事项大大超过行政许可审批事项，在一定意义上意味着，非规范的行政审批权限设定超过了规范的行政权限设定，偏离职权法定的轨道，增加了公民、法人和其他组织的义务。”宋世明认为，这种状况不利于规范行政审批权限的设定和实施，不利于更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，不利于有效监督行政机关实施行政管理。

　　事实上，已有地方开始清理非行政许可审批事项。4月17日，天津市通过的2014年版《天津市行政许可事项目录》，就废止了54项非行政许可审批事项。通过取消这些事项，既克服了政府对微观事务管理的“越位”问题，又方便了企业，调动了企业生产经营的积极性。

　　“此次清理是行政审批改革的延续和推进。其出发点就是要‘激发市场活力、增强发展动力’，把权力关进笼子里，让政府权力规范运行。”刘太刚说。

　　专家表示，可以预见，在清理非行政许可审批事项后，将有助于政府职能转变和市场功能优化，提高政府效能。同时，这也有助于压缩权力寻租空间、遏制地方“跑部钱进”等不正之风。同时，通过清理实现中央政府的“权力瘦身”，也将为地方政府全面清理非行政许可审批事项作出表率，有助于地方各级政府推进依法行政的进程。

　　“非行政许可审批”类别将一去不返

　　细读《通知》，可以发现，本次清理对象分别针对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项和面向地方政府等方面的非行政许可审批事项，该取消的一律取消，该调整的坚决调整。

　　“从《通知》要求看，两种类别的清理中，因工作需要而保留或调整的程序及标准是有很大区别的。”宋世明说。对于面向公民、法人及其他组织的非行政许可审批事项除了取消外，若确有工作需要的可以依法履行新设行政许可的程序，但前提条件是符合《行政许可法》第十二条、第十三条规定的事项，并要按照《行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）的规定进行设定。对于面向地方政府等的非行政许可审批事项，若要保留，则“实施部门要在一年内送交国务院审改办审核，并报国务院批准后，统一调整为政府内部审批事项”，并没有如前者的法律法规门槛。

　　从目前情况看，国务院有些部门已经完全取消了非行政许可审批，如文化部、人民银行、质检总局等部门的非行政审批事项皆为零，但有的部门非行政审批事项比例仍然较大。以国家税务总局为例，其行政审批事项共有87项，其中行政许可事项7项，非行政许可审批事项高达80项，这就为清理工作增加了不小的难度。

　　“国务院各部门是清理的主体，这是一场典型的自我革命，难度可想而知。相信以此为契机，在国务院的强力督促下，今后再想通过发‘红头文件’搞审批，行不通了。”宋世明充满期待。