因6条人命而生，深圳首创全国唯一的“地陷办”，全面协调一座城市的地下难题。汛期已到，中国城市内涝已成常态，地陷也接踵而来。深圳得失，可为中国治理地陷提供复制或反思的样本意义。
与其他部门不同，“地陷办”并非深圳市政府常设机构，没有正式的人员编制安排，没有办公经费，没有应急车辆，甚至没有机构代码。“我们是正宗而又山寨。”
2014年5月5日，对于突然到访的南方周末记者，刘永根没再回避了。此前他和同事反复婉拒了采访要求。这个刚设立半年的临时机构显然更愿意低调，甚至连114查号台也问不到电话和地址。
这是一个约30平方米的办公室，刘永根和几名从不同单位借调来的同事挤在一起办公。会客用的沙发还是深圳市应急办腾让出来的，而一旁的档案柜上也只有寥寥几摞文件报表。
不过，这是一个临危受命的机构，负责协调全市约2000平方公里内的地面坍塌突发事件处置，掌管每年8亿元的专项治理资金。虽然专职人员不到10人，但“兼职人员”却遍布28个政府职能部门及燃气、电力、轨道等相关企业。
深圳市地面坍塌防治工作领导小组，61岁的刘永根是其办公室主任。在媒体的日常报道中，它有个通俗易懂的简称：“地陷办”。不过，刘永根反复强调，规范的简称应为“地防办”。
“这是全国各大城市中，唯一协调组织治理地陷的专门机构，深圳也是唯一一次性批复24个亿用来做这件事的城市。”刘永根如此评价说。
6条人命换来“地陷办”
2014年5月11日，深圳遭遇6年来最大暴雨。而暴雨过后，城市次生灾害之一便是地面坍塌。
地防办早已进入警备状态。当日下午5时，刘永根和同事正在冒雨赶路。在电话中他告诉南方周末记者，“现在市领导都在值班，我们全部到了现场，一天没有歇脚。”
刘永根说，本轮强降雨期间，全市已发生31起地陷，所幸没有人员伤亡。
面对地陷，深圳这座城市早已心有余悸。在一年前的5月20日，一起导致5人遇难的地面坍塌，成了深圳治陷的分水岭，也促成了地防办的临危受命。
也就是这起被定性为“较大”级别的突发事故，彻底惊醒了屡受地面坍塌困扰的深圳。据市地防办工作简报记载：“2013年深圳市共发生地面坍塌事故两百余起，造成6人死亡，防治形势极为严峻。”
在深圳悲剧之外，全国情况同样令人揪心。据南方周末早前报道，2009年-2013年直接因城市地下管线事故而产生死伤的事故案例共27起，死亡人数达117人。单就致死伤的地下管线事故而论，呈逐年增多趋势。
然而，目前尚有逾60%的城市未进行地下管线普查。“中国地下管线事故正从潜伏期进入爆发期。”中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长刘会忠说。
“5·20”事故之后，深圳市规划国土委牵头进行全市初步调研。三个月后，一份多达62页的专题调查报告上呈市政府。
该报告认为：“地面坍塌主要由非自然因素导致。”因自身建设质量和维护问题导致的管渠破裂，及受其它地下工程建设影响导致的管渠破裂，是形成地下空洞和造成地面坍塌的两大原因。而深圳降雨多、城市发展快更是加速了这类事故爆发。
2013年8月22日，在市政府研究全市地面坍塌事故防治工作会上，常务副市长吕锐锋点名请已退休的刘永根出任办公室主任一职，刘永根原是深圳市规划国土委巡视员，早前任副局长。
“虽然地防办还只是临时机构，但办公室牵头人角色重要，没有熟悉的人脉和一定行政级别，是干不好这活的。”地防办工作人员龚淑云博士说。
不少城市治陷机构是设在某个职能部门之下。“比如北京，专门负责处置地面坍塌的部门设在市政市容委，虽然也很重视，但不是作为一个独立部门机构来协调工作的。”刘会忠说。
2013年8月30日，深圳市地面坍塌防治工作领导小组正式成立，副市长吕锐锋任组长，各区与相关职能部门也成立了相应的领导小组与办公室。随后，深圳市地质环境监测中心作为技术支撑单位挂牌成立，同时，还组建了一个由三十多位专家组成的队伍。自此，深圳市地面坍塌防治体系基本形成。“从开始提出专题调研，到成立领导小组前后不过三个月。”刘永根说，“地面坍塌防治工作得到前所未有的重视。”
“如果再不重视防治塌陷工作，我们的今天就是兄弟城市的明天。”在刘永根看来，深圳遇到的地陷困境，其他城市以后也会或正在遇到，“我们正在做一件人命关天的大事”。
第一次“下马威”
频发的地陷，似乎正在警示这座城市引以为豪的“深圳速度”。“坍塌说到底是质量问题，每个时期的规划、设计、施工、验收标准是受当时的历史条件制约的。”刘永根说。
这是全国城市的共性，但北方还有一个特性。“北方城市地面塌陷还有一个显著特征，就是战时遗留下来的大量防空洞，比如哈尔滨，因维护本身就不及时，加上地铁快速建设，原本地下结构平衡被打破，最终酿成塌陷事故。”刘会忠告诉南方周末记者。
城市地下的脆弱，已超乎想象。刘永根一上任，地陷事故就来了。
2013年8月30日上午，福田区梅华路与新洲路交界转弯处发生路面坍塌，一辆公交车后左轮陷入深坑中。“难道梅华路塌陷是给我们下马威吗？”刘永根说。
而这一天，深圳市政府办公厅正式印发地面坍塌事故防治专项治理工作方案，对推诿扯皮、推进不力的单位进行问责。到2014年5月，地防办代表市政府已与各成员单位陆续签订责任状。
梅华路坍塌成了对地防办的首度考验。这次考验的制度性成果是，地防办制定了以属地管理为主的《深圳市地面坍塌事故防治工作应急程序》，对如何应急处置、信息报告、指挥协调等环节作了具体规定。也就是说，处置日后发生的地面坍塌事故有了工作指引。
2014年3、4月间，深圳又发生多起路面坍塌，龚淑云告诉南方周末记者，“处置过程均走坍塌应急程序，应急抢险工作秩序井然。”
按照工作方案，各区和街道均设立了相应的地防办，以对接市地防办工作。吕奇是南山区住建局工作人员，现被抽调到区地防办工作。“今年以来，南山区共发生地面坍塌事故6起，区地防办按程序组织有关单位进行应急抢险处置。”吕奇说。
没有突发事故时，市地防办会派专家到各区地防办授课，主题包括地面坍塌的成因、主要技术排查手段、应急处置手段等。通过专业的技能培训、技术指引，让基层掌握地防知识。
正是有了这些基础知识，龙华新区借助保安员、城管信息采集员、绿化养护人员、清扫保洁人员、出租屋综合管理员、物业管理员的眼睛发现坍塌隐患，实施了报料奖励措施，对第一有效报料人予以1000-5000元奖励，目前已有7位市民因有效报料获得奖励。
排查家底有多难
“深圳速度”改变了昔日小渔村。然而，当时为了追求速度，大量河道被改建成暗渠，填土建设成道路、厂房或住宅，由于建设标准低、年久老化，一旦发生破裂，上部土层形成空洞，便造成了地面坍塌隐患。刘永根说，深圳市有大小河流330余条，其中不少埋藏地下，而这些都是隐患。
摸清家底，排查隐患，正是市地防办的重点任务。依据上述专项方案，全市要求在2013年第三季度前完成全面“体检”。
近几年，摸清家底已成为不少城市治陷的“标配”。哈尔滨在两年前就成立了领导小组，对全市地下进行排查。而天津、昆明、南京、上海等地已分别摸底，建立地质资料统一档案。
但更多的中西部城市还未真正动起来。“再不重视起来，可能会出大事的。”刘会忠说。
不过，要在2013年第三季度全面完成“体检”，对深圳市地防办来说，这显然是一个难以完成的任务。
地防办在2013年工作总结中这样写道，“全面体检”未按期完成，“重点诊断”进展缓慢，地面坍塌隐患尚未全面掌握和治理，地面坍塌事故仍然时有发生，甚至影响人员财产安全。
2014年5月6日，深圳市地防办专家组成员、市建筑工程质检中心副部长孟照辉对南方周末记者说，全面“体检”需要大量人力物力和财力，短期难以完成。而且这些隐患也会随城市建设而变化。深圳市地质局总工刘都义也表示，深圳临海，地质条件复杂，要短期查清楚家底基本上是不可能完成的任务。
尽管未全面“体检”，但重点区域的攻防战已然打响。
深圳市现有道路长度超过6000公里，如果全部进行地下空洞探测，其费用将非常庞大。为此，地防办只能重点突破。
2013年，龙岗区完成了全区48条被覆盖河道的“全面体检”，发现严重隐患31处，其余的正在检测和招标，该区已先行投入5000万元。宝安区初步排查出86处道路地面坍塌隐患，发现隐患路段52处，并处理了100多宗路面设施沉降损坏问题。而南山区对地下坍塌隐患也全面体检过一次，“地下空洞仍在发育过程中，虽然已做过一次体检，但我们仍不敢掉以轻心。”吕奇说。
因工作量大，有成员单位直接把“体检”工作交给了第三方公司。受深圳市交通运输委委托，中国电波传播研究所（又名中国电子科技集团公司第22研究所，是国家授权的电离层通信基本数据观测单位）于2013年底排查了3条道路。该项目负责人崔海涛告诉南方周末记者，三条试点路段共15公里，发现有上百处管线周围脱空、结构层脱空等隐患。
据南方周末记者了解，类似这种借助探地雷达排查坍塌隐患的专业公司在全国并不少，只不过，要查清家底需支付不小的探测费用，正常的排查费用在3万-16万元/公里。
而该市交通运输委在2013年工作总结中称，经过排查道路共6000多公里，发现隐患621处，已组织整改591处。
全面摸清家底已调整为长期工作。据了解，深圳市打算用3到5年时间，绘制一张地下空间三维图。与此相关的，是6月1日就要正式实施的《深圳市地下管线管理办法》，深圳试图通过该办法首先完成地下管线数据采集工作。
在地下管线信息管理上，深圳只是一个后进生。不少城市已部署相关工作。天津、昆明等地规划部门都已成立专门机构，负责全市地下空间信息的收集和使用。
“山寨地陷办”的困境
“我们是正宗而又山寨的‘地防办’。”2014年5月5日，该机构内部工作人员自嘲道。
与其他部门不同，地防办并非深圳市政府常设机构。因此，没有正式的人员编制安排，没有办公经费，没有应急车辆，甚至没有机构代码。更重要的是，地面坍塌防治工作和地下空间信息管理需要建立长效机制，这些尤其需要得到制度的保障。
即便如此，在受访的专家看来，深圳模式仍是具有开创性的。由一个有两位副市长、两位副秘书长参与的专门领导小组来组织协调，顶层设计在国内绝无仅有。其次有一系列制度安排，包括项目和资金管理办法、问责制等。“如果深圳这种治理模式有效，是值得在全国推广的。”刘会忠说。
“我们希望政府能将临时机构转为常设机构。”当了半年多地防办领头人的刘永根颇感困惑，“急需解决应急抢险用车，现在很多灾情处置办公室同事都是私车公用。”
除此之外，地面坍塌隐患具有涉及范围广、隐蔽性强，必须通过专业检测手段才能发现的特点，在检测技术与经费上有更高的要求，也决定了相关的管理与整治方式与以往的地质灾害防治不同，再加上临时机构的性质，这些因素，使得地防办在资金规划、报批和使用上也会遇到制度障碍。
而在各区、街道地防办，还会遭遇人手不足的难题。龚淑云说，区和街道一级的地面坍塌防治工作更多压在应急办或三防办，他们本身已有工作任务，再额外加上地陷防治，个个早已满负荷运转。“据我所知，今年3月30日深圳遭遇暴雨时，仅龙华区地防办工作人员就三天两夜没有合眼。”
让刘永根他们欣慰的是，在地陷防治方面，深圳可谓是大手笔，政府专项投入可能是全国之首。据介绍，深圳市已明确近3年共安排24亿元，用于地面坍塌应急防治项目和隐患治理工程。刘永根说，24亿资金到底该怎么用，他们正在组织力量编制三年及年度的项目规划。
不过，在尚未查清家底的背景之下，要科学编制规划同样不容易。龚淑云说，“现在各区街道对项目规划早日出台颇为期待，但还是担心报少、报漏、报错了项目，比如，一个实际投入上千万元的项目最后只有几百万资金，或者只需几百万的项目却申报了上千万等问题，所以，各区街道和我们一样都很矛盾。”
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