揭秘社会抚养费乱象：挪用、私分普遍存在

　　社会抚养费近来备受关注。一方面，其收支不清广受质疑；另一方面，计生征收与上户、上学、低保认定、安居房审批等多项公民基本权利的“捆绑”下，暗涌的跨部门权力寻租和利益瓜分逐渐被揭露。专家称，社会抚养费改革，需要顶层设计，“应尽快找到合理征收方式，而不是限制入户等‘捆绑式’惩罚”。

　　2014年3月3日，黔西南州兴义市中小学新学期开学的日子，37岁的农民王光荣在家中割腕自杀。据其家人和邻居表示，他的死亡系因为系无力承担2万多元的社会抚养费。而如不缴清，其四个子女无法继续上学。

　　近些年来，将计生政策与其他政策“捆绑”的现象并不罕见。除了上学、低保之外，各地和计生捆绑的还有医保、落户、购房、结婚登记、身份证明等各种“土政策”。

　　专家指出，社会抚养费“捆绑式”执法并无法律依据，其征收对象，征收标准、方式和用途，都亟待改革。

　　社会抚养费乱象

　　审计署称，基层自由裁量权过大，部分征收费用未入国库；基层政府社会抚养费被截留、挪用、私分现象普遍存在

　　“社会抚养费”，早年被称为超生罚款。2002年，国务院公布了《社会抚养费征收管理办法》，明确了“社会抚养费”的定义，指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。

　　国务院规定，社会抚养费的具体征收标准由省、区、市规定。但实际上，省级政府和计生委，又将标准的具体确定权转给区县级计生委。

　　去年7月1日，浙江律师吴有水向全国31省份人口计生委和财政厅申请公开2012年度社会抚养费总额及收支预算、审计信息。历经10个月，24个省份公开了2012年度的社会抚养费征收总额约200亿元。但至今无一省份公开这笔收费去向。

　　对此，多省份人口计生委、财政厅的解释是：社会抚养费由县级计生部门征收，归同级财政支配，因此并不掌握这笔钱的用途。

　　去年9月初，国家审计署通过公告坦承，近年来，未对社会抚养费组织过全面审计，也未能全面掌握这笔资金的底数。但两周后，国家审计署首次公布9省份45县2009~2012年间的社会抚养费收支情况审计调查结果：征收标准不统一，基层自由裁量权过大，数以百万、千万计的实际征收费用未入国库等问题；基层政府社会抚养费被截留、挪用、私分现象普遍存在。

　　而在吴有水看来，最迫切需要推动的，是废止部分地方长期将户籍登记与计生证明、社会抚养费“捆绑”。

　　“捆绑执法”的悲剧

　　部分地区因“社会抚养费捆绑户口”等引发极端个案，遭舆论质疑

　　2000年以后，随人口和计划生育法规的实施，各地计划生育执法方式逐渐改善，从强征“超生罚款”，演变为较柔和的“捆绑式”征收社会抚养费。

　　“捆绑式征收”并未明文出现在各省份的《人口与计划生育条例》，但却能够在诸如《生育服务证管理办法》、地方政府计划生育工作领导小组的工作文件中“委婉”规定。

　　其中，“最有效”的征收方式，就是与上户口“捆绑”：不缴清社会抚养费，计划外生育的孩子，就不能上户口，没有户籍，成为“黑户”。孩子将被剥夺更多的生存发展权利，甚至基本的受教育权。

　　在一些偏远山村，甚至出现贫困的计划外生育家庭，因缴不起社会抚养费，以生命换取户口、上学等个案。

　　2013年7月，四川泸州16岁少女蔡艳琼因家贫，缴不起父母超生她的社会抚养费，无户籍无法参加中考，喝农药自杀，引发舆论质疑“社会抚养费捆绑户口”。7月25日，当地派出所称，已为蔡艳琼办好户口。

　　2014年3月3日，黔西南州兴义市中小学新学期开学的日子，37岁的农民王光荣在家中割腕自杀。

　　家里人和邻居说，王光荣因交不起22500元“超生罚款”自杀。自杀前，学校的通知，计生部门的信息都明确告诉王光荣，缴不清钱，其四个儿女就拿不到继续上学所需的“计生证明”。

　　尽管当地否认王光荣的死与“超生罚款”有关，但王光荣的遗孀很快获得当地政府给予的6万元安葬费和帮助建房的承诺；四子女继续上学，不再被催缴“计生证明”。

　　巧合的是，兴义当地媒体报道，同样在3月3日这一天，黔西南州委副书记、市委书记桑维亮主持召开的市委常委会议，“形成一致意见：原与教育捆绑的‘双诚信双承诺’文件作废”，决不允许有一名学生因人口计生“双诚信双承诺”工作而辍学。

　　有媒体报道称，兴义成为贵州首个明确将义务教育与计生政策“松绑”的地区。

　　法理与现实之争

　　迫于计划生育指标对所有关联部门的考核压力，“捆绑”难以废止

　　去年年末，“张艺谋非婚生三子女皆顺利落户”事件，则引发社会舆论关注，户口与计生证明“捆绑”，是否合法？

　　“张艺谋三子女办理户籍证明时出示了结婚证及出生证明，符合上户的要求，手续合法”，已取消计生与上户“捆绑”的无锡警方表示，“已出生的孩子不能因家长没有缴纳社会抚养费成为黑户。”

　　不断有法律界人士指出，户籍登记是国家基本法赋予每一个中国人的基本权利。我国也没有任何法律，支持计生证明与“上户口”捆绑。1998年和2010年，公安部、原国家计生委等部门，两次下发文件，禁止任何地方自立法规，限制超计划生育的婴儿落户。

　　南开大学人口所原新教授说，我国《户口登记条例》已明确规定户口登记原则，未提及公民入户登记须提交计划生育证明文件，地方做法应该符合国家法律法规。

　　但现实中，在多数省份要给孩子上户口，必须出具当地计划生育部门开具的《生育服务证》（俗称“准生证”）或社会抚养费缴清证明。

　　直到今年4月，江西省南昌市、山东省相继公开出台户籍“新政”，明确新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与计生证明和社会抚养费的征收实行“脱钩”。新京报记者梳理发现，多数省市的公安机关仍继续执行计生证明与户口“捆绑”制度。

　　一位省会城市公安局户政系统人士告诉新京报记者，为了遏制超生或其它计划外生育的行为，各地方政府、各级政府部门都要落实计划生育“一把手”负责制和“一票否决制”。因此，由计生部门签发的计生证明，一直是孩子办理户口登记的前置条件；迫于计划生育指标对所有关联部门的考核压力，“捆绑”才难以废止。

　　“社会抚养费征收应统一、适度”

　　社会抚养费的收支必须公开、透明，引入政府审计和社会监督

　　人口学专家、北京大学人口所教授陆杰华指出，我国要稳定低生育率，未来很长一段时间，仍需要计划生育，社会抚养费有继续存在的合理性。但是，随着我国生育政策的调整，社会抚养费征收对象，征收标准、方式和用途，都亟待改革。

　　首先，社会抚养费的征收方式，应该更为人性化。“毕竟孩子无辜，不能因为其父母的计划外生育行为，而限制孩子求学、参加医保等公共服务的基本公民权利。”陆杰华指出，社会抚养费的改革，需要顶层设计，自上而下，“应尽快找到一种合理的征收方式，而不是限制新生儿入户等‘捆绑式’的惩罚”。

　　其次，社会抚养费的征收标准应该相对统一、适度，消除目前各地“自由裁量权过大，虚报、截留、挪用，甚至‘养鱼执法"等乱象。同时，社会抚养费的收支必须公开、透明，引入政府审计和社会监督，“这是它存在下去的重要条件”，陆杰华强调。

　　今年，国家卫生计生委新闻发言人毛群安也数度公开表示，国家卫生计生委已启动对现行《社会抚养费管理办法》的修订，将对目前社会抚养费征收过程中存在的一些问题进行规范。

　　对废止社会抚养费征收与户口“捆绑”的前景，吴有水很有信心。他说，“上个月，南昌市政府公开宣布新生儿入户与社会抚养费征缴等计生证明脱钩的做法，是良好契机，其他地方政府有望效仿”。

　　本版稿件/新京报记者 魏铭言