户籍管理制度改革是城镇化绕不过去的“坎”，也是当前有限的在既定利益格局下向大众释放利好的机会。改革户籍管理制度的难点除了面临城镇户籍居民既有福利结构的挑战，也要面临一批政府管理者和城镇精英的话语权挑战。中央已经明确了城镇化改革以人为本的基本思路，关键在于如何落实。
我们现在走的还是特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城镇这几个路子。但是这里有很多问题没有界定清楚。首先是提出特大城市控制人口的时候，没有界定主城区和辖区，这个是未来要认真研究的一件事，因为特大城市下面，比如北京下面有100多个建制镇，还有区县，都有足够的人口接纳能力。其次是中小城市，包括建制镇，有些外来人口占的比重已经很大了，这些改革如果按照现有的方式去做，恐怕非常难落实。
户改要重视中国的国情，不能一次性全部放开，很多城市都受不了。比如，深圳的外来人口占城市人口的四倍，如果一下子全部放开，城市的治理和管理能力会受到很大影响。北京外来人口800多万，上海900多万，如果一次性放开肯定不现实，所以中央提出要稳步推进、循序渐进。有些人的户口是完全可以解决的，比如在城市里生活了十几年的人，这说明城市对他的就业岗位有长期的需求，让这些人积分落户，实际上是延缓他的落户年限，像香港规定七年就业期，不分工种一次性解决长期居留。
很多城市制定积分制的政策，希望通过稳步有序的方式解决外来人口落户的问题，但标准过于苛刻。稳步有序不能当做一种限制条件。比如深圳1200百多万外来人口，如果本地人才不到300万，一年只解决万八千个，那中央提出的目标是不可能实现的，所以在实行积分制度的时候既要考虑到实际条件，又要提供比较大的空间。所以所谓的有序也要有力度，没有力度，那么积分制还是横亘在本地和外来人口之间的鸿沟。
当前，很多管理者对这个问题的认识是有偏差的，这不仅表现在排斥外来人口上，对城市人口的结构也没有一个很好的分析，总认为我是精英，所以把积分都落在精英上，可是却忘记了服务人员的跟进，这种结构的偏差一定会需要人来继续补充，大量的短期行为会使服务水平严重下降。我们可以看到，很多流动人口，由于就业的短期性，技能得不到提高，使我们在专业技术服务人员方面出现了大量短缺，使我们城市的软环境和生活质量严重下降。从事服务业的技能提高是经过几十年的，在国外很多国家也是如此，我们在考虑人口结构的时候也要考虑到这些需求，你让他变成城市的一份子，就能改善城市软环境和城市质量，这是很重要的一个关键。所谓的积分制不能成为一个坎，而应该是一个过渡，应该是利用积分制改善城市人口结构，增加公共服务和社会市场化服务的水平，这是核心。
发挥集体用地作用降低土地成本
《经济参考报》：地方债务发展趋势不可遏制，地方对这个问题没有充分的理解，只是感到压力，任这种方式再继续蔓延下去的话，恐怕这个地方债务膨胀，包括房地产泡沫会对经济带来严重的损失。怎么能遏制？怎么样来降低土地发展成本？
李铁：调整这个制度，从土地指标，计划方式上，从土地的利用上和所有权，以及城乡同权上还有很大空间可以利用。可以通过土地管理制度改革，发挥集体建设用地的作用，把工业招商引资的发展权交给农村的集体经济组织，在集体建设用地上发展工业，城市政府就可以大大减少开发成本，也减少征地拆迁引发的社会矛盾。
从国际发展规律来看，城市发展到一定程度的时候，工业要远离城市，落户到远郊区。现在政府推动的工业化模式，需要承担极高的社会成本。如果把开发权交还给农村集体经济组织，他们就能直接和企业谈判，政府只要通过规划对用地性质以及环保等问题作出明确的规定和限制即可，把自己从直接参与招商、征地拆迁的困境中解脱出来。而土地是农民自己开发，所以农民就不会浪费，不会像某些政府一样，把大量闲置面积搞大马路、园区景观工程，或者以便宜的价格给开发商或工业企业，而是用最小的土地空间来实现最大的招商引资收益。
今天，当拆迁难度越来越大，工业用地对于地方政府已经是严重的鸡肋，食之无味，弃之不舍。如果把这块利益释放出来交给远郊区的农村集体经济组织，政府再加以规划约束，就可以减轻政府很大一块负担。那么这种低成本工业发展状态至少还可以维持10年-20年。
实际上，现在全国一些地区有一些在集体建设用地上，由农民开发的工业园区，管理得非常好，资源配置极其合理，这些工业园区成本很低，不用拆迁，也不用补偿，可以很好地推动当地的工业发展。如果在农村集体建设用地上发展工业园区的模式得到推广，就可以继续向工业发展提供低成本空间。
给予中小城市更多管理权和发展机会
《经济参考报》：如您所说，在国际上，城市的发展是一种市场机制，城市之间可以获得平等的发展机会。中国的城市是一个行政区，是有等级的，上级管理下级，下级的中小城市活力不足，对此应该如何改革？
李铁：在中国各种资源随着行政级别向上走，虽然分税制到省和地级市，但省以下的县镇和上级政府之间的关系，还存在着包干和财政上缴体制，甚至土地出让的收益也要上交。中央计划分配中最有价值的土地指标大量被高等级城市截留。随着不同等级的城市获取资源的能力不同，也导致了城市间、城镇间资源配置和公共服务水平差别拉大。
过去我调查过很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政权力被剥夺，资源被拿走。所以，容纳外来人口的能力大大丧失。我想必须要进行行政区划管理体制改革，给这些中小城市更多的活力，能迅速的增长成大城市和特大城市。在平等条件下竞争，人口流动的空间流向就会更合理。我国有很多特大镇，这些特大镇改革往哪里走，中央已经做了宏观战略部署。
推进城镇行政管理体制改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步改变依照城镇行政等级配置公共资源要素的管理体制，赋予中小城市更多的管理权限和发展机会。
要加快推动设市的改革。1997年以后设立县级市的工作就停了，最近又有所放松。国家城镇化规划颁布以后，设市政策有了相应的调整，这个调整意味着达到一定人口规模的镇就可以直接设市。设市涉及到行政管理问题，机构和人员编制等问题，在这方面，浙江做出了很好的探索。过去认为特大镇进行改革是不是要解决相应的机构和编制问题？我们认为情况未必是这样，这种“小政府大社会”“小马拉大车”，应是未来县以下行政机构改革的重要方向。这么少的人员管理这么庞大的规模，这么多的经济总量、企业、外来人口，不但没有给国家增加负担，而且上交了大量的财政，提高了管理效率，虽然存在一些问题，但是其中的重要经验值得认真总结。如果这种制度性的问题得到破解，将来一些特大镇设市的障碍将逐渐化解。中小城市的数量远远多于大城市，如果把更多的机会和发展权释放给这些城市，既符合未来城镇化改革中增强中小城市活力的方向，也会给这些城市的居民带来更多的福祉。
用市场化方式化解融资难题
《经济参考报》：投融资的问题是现在地方政府面临最大的问题之一，中央政府也特别想破解这个难题，您有何解决的对策？
李铁：当前主要是两个问题。第一是缺钱，第二是对土地财政的过度依赖。缺钱可以想出各种各样的融资形式，但无论债务、债券、银行等等，总得要还。现在普遍的现象就是拿未来的土地出让来解决眼前的问题，造成城市空间不断扩大，需要通过房地产开发来补，补到最后会有各方面问题，土地一旦扩张了以后，整个城市的发展模式就会发生变化。
我们在研究融资创新过程当中，不仅想解决钱怎么来，还要解决钱怎么还。很多人包括在城镇化规划中也提出，是不是民资、外资可以进入城市基本设施投资领域？那就和政府原有的、国有的垄断基础设施投资运营体制发生冲突，那么他以什么样的形式去进行交换，以什么样的形式改变他的股权结构？是不是会动了政府利益？城市长期形成的福利体制中，包括基础设施价格的福利，现在全国水价、电价都还有强大的福利成本。想要民资和外资企业进入城市的基础设施领域，进入地铁投资、公路投资，包括城市基础设施运营和管理，可是在现行体制下，进来只是一方面，更重要的是进来了能不能解决生存问题。过去为了保稳定，增加福利，政府通过补贴的方式导致了基础设施的低价格，例如像地铁价格，北京是世界最便宜的。华北地区极其稀缺的水资源，用水价格相当于欧洲的六分之一。如此稀缺的资源，价格失真，通过政府补贴来实现。这是整个融资创新面临的第一个难题。改革不是所有主体的利益都能保证的，否则改革根本进行不下去，价格改革就是如此，必须动这个价格体制，才可能有外资进来，获得经营的利润。
很多改革的内容，都来自于发展改革试点的实践经验。这些年，虽然试点政策不多，但是在试点过程中发生的事情，所存在的种种体制性的矛盾，或者在城市发展进程中出现的一些偏差，都已经作为经验和教训总结出来，成为政策制定的背景。未来的城镇化，也要利用试点推进改革。在当前的形势下，改革的动力虽然取决于公众和社会，但是重点在于政府。因为所谓的改革要取决于政府的决心。毕竟过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍，都来自政府。政府得自己改革自己，在面对市场化需求时，发现自己存在种种问题。政府的改革力度有多大，取决于政府对问题的认识有多深刻。(记者 金辉)
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