“为什么不追责监管部门呢？”
任通父子在向阳路农贸市场做生意已经二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他觉得委屈：“根本没有人告诉我们，什么肉不能卖，为什么不追责那些让走私牛肉流进来的监管部门呢？”
事实上，在巴西牛肉问题上，监管部门之间再度上演了食品监管中常见的推诿扯皮。
时间回到今年年初。灌云县工商局在确定“农贸市场卖巴西牛肉”的基本事实后，将消息报给了灌云县食品安全委员会。灌云县食安委挂靠在卫生局名下，1月17日，食安委负责人去县政府汇报。县长决定组成由食安委牵头，工商、公安、农委组成的联合执法队伍。
于是，1月18日一早，陈连华和妻子就看到一支二十多个人的壮观队伍，一家家排查农贸市场中的牛肉摊点。
按照2013年国务院食药机构改革的方案，要将散落在工商、质检、卫生等多部门的食品管理监督职能，统一到食药监管部门。
但由于江苏省在全国31个省区市中改革进度滞后，这导致理应协调并主导食品安全监管的灌云县食药监局，其职权中却并不包括食品监管。这也在某种程度上让当地陷入了食品安全的监管真空和风险洼地中。
“这个案子从一开始就存在扯皮的问题。”灌云县公安局治安大队大队长薛霜说，“查走私不是公安的职责，应该是海关的事情。”
灌云县农委执法大队队长林海涛则表示，农委只负责在屠宰环节“在猪牛羊身上盖章”，走私肉没有在中国屠宰，应该由负责流通领域的工商管，农委只是在配合工作。
而灌云县工商局的工作人员一致认为，和动物有关的事还得归农委管。工商当初接到举报电话，去现场检查，是在“帮农委的忙”。
2014年12月3日，江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎在南方周末绿色版微信公号“健言”发表文章，探讨此次走私牛肉的监管问题。缪宝迎认为，走私牛肉在流通环节之前，还存在负责进出口检验检疫的部门和海关。这些部门与其他食品监管部门并没有一个沟通协调机制。除了进出口检验检疫局，其他部门对进口食品存在“避让”行为，如果不从体制、机制方面采取必要的调整，类似“巴西牛肉”事件将很难避免。
文章发表两天后，来自进出口检验检疫部门的负责人找到缪宝迎，当面交流后，缪宝迎感到来访者的观点是，食品进入中国境内后，就不归进出口检疫部门监管。而且该部门只管合法的进口产品，走私应该由其他部门负责。
合法的有人管，非法的没人管。走私牛肉正是处在了中国特色的监管真空地带。
科级干部协调处级干部
“食药改革一旦涉及部门协调，肯定需要一个调整过程。”食品安全法的主要起草者，原全国人大常委会法工委行政法室主任李援说。部门间沟通不畅，从立法上就可看出端倪。李援回忆，食品安全法第六章进出口食品的内容，大部分来自国家质检总局的草案，专家组并没有做过多修改。
在近期食品安全法修订过程中，同样的事情再次上演。
参与品安全法修订的中央财经大学法学院教授高秦伟指出，针对进出口食品监管问题，除食药部门发来的相关文件，其他相关部门没有给出建议。
国家行政学院副教授胡颖廉发现，在流通阶段，走私食品由哪个部门管，取决于将事情看做什么性质：“如果将事情看做一个食品安全事件，就是食安委和食药监负责，如果将它看成一个破坏市场经济秩序的事，那就是工商管。”
现实中走私肉问题该由谁来监管，大多由地方政府自行协调解决。
比如为了解决“协调问题”，海南省专门成立了“联合打击食药犯罪办公室”。把公安干警的办公室直接搬到了食药监局的大楼中。
“过去，我们要去敲公安的门，要做很多解释和说服工作。”海南省食药监局稽查局局长刘鸿涛说。“调查取证时，证据不一定能够得到公安认可；调查现场联系警力时，公安很可能在忙别的任务，没空理你。”
2014年9月，海南省公安厅派驻省食药监的干警刘利龙正式上岗。他的任务，就是帮助食药监协调能够动用的各级公安力量。对刘利龙来说，这项工作并不好做。他是一个正科级干部，却要负责协调各市县的公安局局长—这些人中许多都是处级干部，甚至地方常委。
海南省的“联打办”是在省长的直接领导下成立。刘鸿涛说，这是因为他们相信关注食品安全是“大善德政”。
“查到走私牛肉后，无论是检验还是销毁，花的都是地方政府的钱。”胡颖廉认为，从末端打击，必须给政府提供打击食品走私的动力。至少要给政府一个不做赔本买卖的理由。
但是，在法律和机制都缺失之下，仅依靠领导重视与政府的“大善”，类似的试点究竟能持续多久？
（尊重受访者意愿，陈连华、任通、刘萍为化名，南方周末记者袁端端对本文亦有贡献）
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