21日，上海市发布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告。还原此次事件发生的经过表明，这是一场本可避免的灾难。调查报告认定，黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。上海黄浦区区委书记周伟、黄浦区区长彭崧在内的11名党政干部被处分。
上海副市长
代表市委市政府致歉
调查组副组长、上海市副市长周波代表市委、市政府再次对事件遇难者表示深深的哀悼，对遇难者家属、对伤者及其家属表示深深的歉意，对全体市民表示深深的愧疚。
踩踏事件
救助抚慰标准确定
21日，黄浦区外滩拥挤踩踏事件善后处置工作组公布外滩拥挤踩踏事件救助抚慰标准，遇难人员家属的救助抚慰金确定为人民币80万元。其中，50万为政府救助抚慰金，30万为社会帮扶金。伤残人员的救助抚慰金额，将根据伤员救治、伤情和伤残鉴定等具体情况另行确定。
本版稿件据新华社
调查发布
5大原因
对新年倒计时活动变更风险未作评估
大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。
新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位
新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是，直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动调整信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。
预防准备严重缺失
黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。
对人员流量变化未及时研判、预警，未发布提示
12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。
应对处置不当
针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落实上海市公安局相关指令，处置措施不当。上海市公安局对黄浦公安分局处置措施不当指导监督不到位。黄浦区政府未及时向市政府报送事件信息。
报告解读
不该缺失的“3个本该”
“外滩”与“外滩源”：本该强调的“一字之差”
自2012年元旦跨年活动启动以来，外滩灯光秀一直是上海跨年的一个招牌活动，2014年11月，鉴于在安全等方面存在一定不可控因素，黄浦区政府向上海市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行；12月9日决定在外滩源举行。可直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动调整信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传。调查组邀请的专家组成员、国务院原参事、国家安监局原副局长闪淳昌说，“地址变更的宣传报道很不够，即使是土生土长的上海人，对外滩和外滩源的区别也不甚了解，导致现场人流量并没因活动的取消而减少。”
本该进行的“事前预防”：没有进行专门风险评估
正是由于外滩灯光秀的取消，当晚相关活动安保的级别也因此下降至区级管理：没有采取封站和封路等较高级别流量控制手段，没有安排与2014年跨年夜相当的警力，没有启动大规模的志愿者服务。“外滩历来都是进行灯光秀和跨年的主要场所之一，即使没有组织的活动，那里的风险也应该进行评估。”闪淳昌说，然而上海黄浦公安机关未对外滩风景区安全风险进行专门评估。而且与往年相比，警力配备悬殊，这正是思想麻痹的体现。
本该上报的“电话记录”：人流量大未及时研判
数据显示，事发当日20时至21时，外滩风景区的人员流量约12万人，21时至22时约16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人，一直处于进多出少、持续上升的趋势。然而，对于人流量的上升，黄浦公安分局却未及时研判、预警，未发布提示信息。当日21时39分，黄浦公安分局指挥中心指挥员致电外滩分指挥部，得知当时外滩风景区和南京路步行街人员流量为“六七成”（民警凭经验对人员密集程度的判断），但电台和电话记录未显示上报上海市公安局指挥中心，直至22时45分，黄浦公安分局上报，说外滩风景区观景平台人员流量为“五六成”。
调查认定
对事件发生，黄浦区政府负有主要管理责任，黄浦公安分局负有直接管理责任，黄浦区市政委负有管理责任，黄浦区旅游局负有管理责任，黄浦区外滩风景区管理办公室负有管理责任，上海市公安局负有指导监督管理责任。
问责
黄浦区区委书记等11人被处分
21日，上海公布外滩拥挤踩踏事件责任人员处理情况，经上海市委常委会、市政府常务会议讨论通过，决定给予下列人员如下党纪、政纪处分：
周伟，市委委员，黄浦区区委书记。给予撤销党内职务处分。
理由：对辖区内相关部门履行突发事件应急管理工作职责不到位的问题失察。在抓干部守土有责、守土尽责的教育管理上失责。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜，违反中央八项规定精神，公款吃喝。
彭崧，黄浦区区委副书记、区长。给予撤销党内职务、行政撤职处分。
理由：对辖区内突发事件应急管理工作领导不力。对辖区内重点区域风险评估不足和黄浦公安分局应对处置措施不到位的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜，违反中央八项规定精神，公款吃喝。
周正，黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长。给予撤销党内职务、行政撤职处分。
理由：未落实区政府常务会议提出的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案；对2014年12月31日当晚监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不力；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。对事件负有主要领导责任。
吴成，黄浦区区委常委、副区长，分管旅游工作。给予党内严重警告、行政降级处分。
理由：作为主办历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的区政府分管领导，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足、变更信息向社会公众告知不充分的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜，违反中央八项规定精神，公款吃喝。
陈琪，黄浦公安分局党委委员、副局长。给予撤销党内职务、行政撤职处分。
理由：作为2014年12月31日外滩风景区域安全保卫现场指挥点负责人，对外滩风景区域可能出现的大客流缺乏有效预判；对安全保卫责任区内的风险评估不足；面对突发状态，配置警力不合理，应急处置措施不力。对事件负有主要领导责任。
陈荣霖，黄浦公安分局党委委员、局长助理兼指挥处处长。给予行政记过处分。
理由：对2014年12月31日安全保卫区域内的人员流量预估、极端状态、风险因素等方面未作充分评估；对不断上升的人员流量未及时提出预警，应对处置措施不力，未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求落实不力。对事件负有重要领导责任。
徐文虎，黄浦区市政管理党工委副书记、市政管理委员会主任、区城管行政执法局局长。给予行政记过处分。
理由：未认真研究制定专门的应对方案。对事件负有重要领导责任。
孙忠明，黄浦区旅游局党组副书记、局长。给予行政记过处分。
理由：作为具体落实历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的具体负责人，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足，变更信息向社会公众告知不充分的问题失管。对事件负有重要领导责任。
周顺国，黄浦区市政管理工作委员会调研员，外滩风景区管理办公室负责人。给予行政记过处分。
理由：未按照职责做好外滩风景区的协调、管理和安全工作。对事件负有重要领导责任。
陈昌俊，上海市公安局指挥部副主任，分管上海市公安局指挥中心。给予行政记大过处分。
理由：对安全保卫工作方案指导不到位；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督不到位。对事件负有重要领导责任。
余志豪，上海市公安局指挥中心主任，负责上海市公安局指挥中心工作。给予行政记大过处分。
理由：对2014年12月31日外滩安全保卫现场风险评估不足；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督指导不到位。对事件负有重要领导责任。
同时，责成黄浦区政府向市政府作出深刻检查。
释疑
为何是“事件”不是“事故”，为何调查了20天
“外滩踩踏不是生产经营活动，也不是有组织的大规模群众性活动，因此不能定义为‘事故’。”闪淳昌告诉记者，依据相关法律规定，事故通常是责任事故，是有关人员因为违反有关规章、法规或规程而引发。上海市法制办副主任刘平说，事故和事件的认定，与处理不处理人没有关系，还是要看本身的性质，例如政府有没有作为，是直接的责任、过错还是间接的履行职责不够。
事件是如何进行调查的？
“为了弄清事实，调查组专门查看了外滩区域36个监控探头拍摄的累计70个小时的视频录像。”调查组成员熊新光介绍，参与调查人员前后超过100人，组内有38人脱产参与调查，查阅了195份政策、法规、会议纪要等相关资料，对51名有关部门领导进行谈话；通过现场勘验、调查取证，问询了96名当时在现场的人员，包括家属、游客、现场执勤民警、工作人员等，确保在事实基础上进行客观分析。
调查为何需要20天？
根据我国《生产安全事故报告和调查处理条例》，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，特殊情况下，这一期限还可适当延长。上海市安全生产监管局副局长花克勤告诉记者，调查组不少成员每天只睡2到3个小时，有时中饭也顾不上吃，最终在20天内拿出了报告，“算是比较快的”。
花克勤表示，前后超过100人参与了调查，其中四五十个人夜以继日工作，看资料、分析谈话内容、比对法律法规，基本工作到凌晨两三点，早上八九点再碰头，“必须找到确凿证据，必须在有强有力的依据支撑的情况下，才能定性”。
我来说两句排行榜