转移支付制度改革：万亿财政资金怎么花？

　　核心摘要

　　2014年中央对地方转移支付资金达4.68万亿。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，有力促进了地区间基本公共服务的均等化。但仍存在诸多问题，如专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。

　　本报记者 周潇枭 北京报道

　　2月2日，国务院公开《关于改革和完善中央对地方转移支付意见》（下称《意见》），作为财政体制中重要组成部分的转移支付，在此轮财税改革中的改革方向大致明确。

　　曾有专家测算，1994年-2012年，转移支付占地方政府财政支出的平均比重约为40.5%。根据2013年全国财政决算，转移支付占地方公共财政收入比重为37%。

　　这意味着地方10元钱财政收入中，有3.7元来自中央转移支付，这仅仅是全国平均水平，实际上中西部省份对中央财政的依赖程度要更高。财政部数据显示，2014年中央对地方转移支付资金达4.68万亿。

　　对于转移支付制度改革，地方省份比较关心的是“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。东部发达省份因外来人口较多带来的公共财政支出负担加重的问题，有望获得更多均衡性转移支付资金。

　　而遭外界诟病较多的专项转移支付将采用项目法或因素法进行分配。因素法，即根据客观因素来分配资金，因规则相对公允，成为多地专项转移支付改革中选用的方式。

　　《意见》还强调要推进信息公开，中央对地方转移支付预算安排及执行情况在全国人大批准后20日内由财政部向社会公开，公开具体项目、规模、管理办法和分配结果等。

　　解决“最后一公里”问题

　　《意见》指出，中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，有力促进了地区间基本公共服务的均等化。但仍存在诸多问题，如专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。

　　近几年，转移支付的信息透明度有所改善。2014年首次详细公开了2013年中央对地方转移支付的各项资金额度。

　　不过，具体各个部委掌握多少专项资金，具体每个专项资金额度多少，如何分配等信息，仍未公开过。目前仅知道，2014年实现了将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右。

　　财政部预算司相关负责人表示，当前不少转移支付项目，特别是涉及民生的转移支付项目，出发点是好的，政策目标也是明确的，但由于信息不对称等因素影响，基层政府在执行中出现了偏差，导致虚报冒领、挤占挪用等问题时有发生。

　　为了解决转移支付资金管理“最后一公里”问题，加大信息公开力度，主动接受社会监督是办法之一。

　　社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对21世纪经济报道记者表示，实现转移支付资金的公开透明至关重要，审计、社会公众的监督才能跟进。通过公开透明，也能提高资金分配的效率，提高决策的科学性。

　　一般转移支付逐步提高到60%以上

　　《意见》提出要建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

　　财政部预算司相关负责人表示，由于我国人口多、地域广，经济社会发展不平衡，区域协调发展任务重；同时，中央政府支出规模相对较小，大部分支出在地方实现—基于这一现实，我国转移支付应以一般性转移支付为主体。

　　2013年全国财政决算显示，中央对地方一般转移支付决算数为2.45万亿，专项转移支付决算数为1.84万亿，两者在转移支付资金中分别占比约57%和43%。

　　至于资金分配方法，《意见》指出，科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况，真实反映各地的支出成本差异，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进地区间基本公共服务均等化。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才对21世纪经济报道记者表示，均衡性转移支付主要根据因素法来分配，这些因素也在不断调整，如将少数民族、农业占比、水源涵养区等考虑进去。近几年，出现一些新的问题，像广东、江苏这样的东部发达省份，户籍人口少、外来人口多，现在强调基本公共服务均等化，因此也需要合理增加这些地方的转移资金量。

　　专项按项目法

　　或因素法分配

　　针对最易造成“跑部钱进”的专项资金，《意见》也给出了规范办法。

　　对用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取“项目法”分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。

　　对具有地域管理信息优势的项目，主要采取“因素法”分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达省级财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定层层分解下达到补助对象，做到既要调动地方积极性，又要保证项目顺利实施。

　　对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。

　　近年来，各省均加大了专项转移支付的清理和合并，多数省份在改革实践中，多采用“因素法”的方式来分配资金。

　　王朝才表示，虽然说要提高一般转移支付比重，但专项转移支付也很有必要。不过需要改进目前资金管理方式，像美国转移支付主要是专项，但资金的分配是根据客观因素，如教育拨款，根据各地学生数、老师数等来分配，分配办法比较公正客观，这能减少其中的权力寻租。