立法法修改将限制部门权限：不得法外设权

　　不得法外设权 立法法修改将限制部门权限

　　秦夕雅 陈益刊

　　[如果这次会议上，立法法修正案草案审议通过，凡是开征新税，都要通过全国人大及其常委会制定法律]

　　立法法修正案草案

　　对立法体制的规定所作修改

　　●实现立法和改革决策相衔接

　　●赋予设区的市地方立法权

　　●落实税收法定原则

　　●对部门规章和地方政府规章权限进行规范

　　一些地方出台的限行、限购、限号，以后是不是“违法”？“红头文件”如何能够更加规范？

　　作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法实施15年以来的首次修改，受到广泛关注。而以上问题也成为关注焦点。

　　3月9日，全国人大常委会法工委负责人答记者问，就立法法修改与立法工作的相关问题回答中外记者的提问，并回应了上述外界普遍关注的问题。

　　立法法修正案草案中，备受关注的另一点是税收法定相关条款的修订。

　　同是在3月9日，《第一财经日报》记者在全国政协经济组小组会议上注意到，委员们围绕这一话题展开讨论。

　　立法法，作为“管法的法”，将规定什么是法、制定法的程序、规定什么、如何监督等立法问题。立法法修改，可谓牵一发动全身。

　　不能法外设权

　　立法法修正草案对部门规章的权限进行了规范，制定部门规章不得增加本部门的权力，减少本部门的法定职责。

　　“这就是我们说的不能‘法外设权’。从几个方面来防止部门利益法律化的问题。”全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜在

　　在北京大学教授姜明安看来，之所以规定这一条，是基于我国长期以来部门立法的弊端：以法谋私以及关门立法、专断立法。要解决这些问题，不能完全依靠限制部门的制定规章的权限(尽管适当限权是非常必要的)，而且应该更加重视在规章制定过程中推进公众参与和外部专家论证，以民主立法、科学立法的程序对部门立法进行制约。

　　若立法法修改通过之后，类似限行、限购、限号的政府行为将如何认定？

　　郑淑娜表示，首先要看政府行为是不是有法律法规依据。比如，政府制定规章，包括国务院各部门制定规章，会规定一些一定数额罚款的行政处罚，也涉及到公民、法人和组织的权利，这是有依据的。因为《行政处罚法》就给了规章在一定数额罚款的设定权，因此是有法律法规依据，在这种情况下这一行为是合法的。

　　如果没有法律法规依据，政府设定了“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”就一定违法吗？

　　这并非绝对，中间有一个“缓冲地带”。

　　因行政管理的特殊需要，需要采取行政措施，又来不及制定地方性法规的情况下，立法法修正案开了“一个小口子”，规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

　　但这类规章将以两年为限，两年内不提交即失效。

　　能否防止“红头文件”滥用

　　“红头文件”并非一个严格意义上的法律词汇。姜明安解释，“红头文件”是指行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。

　　郑淑娜表示，“红头文件”，不是地方政府规章，虽然不属于立法法的调整范围，但没有法律法规依据，更不能设定减损公民权利和增加公民义务的规范。

　　我国监督法规定，对于规范性文件，本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是否符合法律、法规规定。若违反，人大有权撤销。

　　正是因为“红头文件”不属于严格意义上的法的范围，因而在地方上更加缺乏规范。

　　姜明安表示，“红头文件”目前没有统一的法律调整，违法的概率比法规、规章要高得多，因此更需要审查。为了规范“红头文件”，维护和保障国家法制的统一，迫切需要制定全国统一的《规范性文件法》，规定“红头文件”的制定权限、制定程序和监督审查机制。在全国性法律出台以前，应鼓励地方先制定这方面的地方性法规进行探索。

　　税收如何法定

　　立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“税收法定”。

　　据新华社报道，中国政法大学终身教授应松年对“税收法定”解读称，今后立法法明确“税收法定”原则，意味着政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，要通过人大来立法决定。如果这次会议上，立法法修正案草案审议通过，凡是开征新税，都要通过全国人大及其常委会制定法律。

　　全国政协委员、中国电力投资集团公司总经理陆启洲表示，立法法修正案落实了税收法定原则，明确了税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度只能由法律规定，这有着很积极的意义。

　　“‘税收法定’原则是世界各国通行的原则，有一句话叫做‘政府征税必须得到人民的认可’。”郑淑娜解释称。

　　郑淑娜接着从两方面阐述了这个问题：第一，把税收这个制度从原来的基本经济制度中拿出来，同时又进一步进行了明确，修正案草案规定的是“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”由法律规定；第二，把顺序放在关于公民的政治权利和人身权利之后，位置的变化，体现了我们国家立法理念的变化，把它作为公民的财产权利加以规定，同时加以保护。

　　北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文对本报记者表示，立法法三审稿中关于税收法定的表述有很多进步，但仍然相对笼统。既然要在2020年前全面落实税收法定原则，立法法就应该对税收法定作出详细规定，这样才不能随意对纳税人、征税对象、税率做出规定。

　　刘剑文认为，税收法定是一个基本原则，它包括三个要求：“基本要素要法定”，即税种、纳税人、征税对象、税率这些要素要法定；“要素要明确”，就是要素要写得清楚。因为税种是一个很抽象的东西，不能包括纳税人、征税对象、税率这些基本内容；“征税程序要合法”。

　　中国现行18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征。

　　刘剑文认为，这种情况在国际上是不多见的，说明中国现在缺乏上位法对税收法律作出规定。《立法法》作为管法的法，很有必要对税收法定做出明确规定。