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环境公益诉讼“难度大”:700多组织仅7起起诉

来源:中青在线-中国青年报 作者:田荣娟 卢义杰 白皓

  “我们知道什么是法医,但什么是环境法医?”

  在日前举行的生态文明贵阳国际论坛的“绿色化与立法保障”分论坛上,国家海洋局第一海洋研究所副所长高振会名片上“国际环境法医学会会员”的头衔,引起了大家的关注。

  高振会解释说,简单地说,“环境法医”就是鉴定环境受到了哪些破坏的人。这个在国内还略显陌生的职业,在国外已存在约20年了,目前我国相关人才缺口达20万。

  高振会表示,环境诉讼未来要专业化,“环境法医”绝对是绕不过的一环。在新环保法今年1月1日起施行、地方环保立法跃跃欲试的背景下,如何让“史上最严”、“长了牙齿”的环保法能朝环境问题“咬”下去,还有很多技术、制度和理念问题需要解决,而一旦“咬”不下去,“牙齿”再锋利也没效果。

  环境公益诉讼“难度大”

  中国环保网曾定义“环境法医”是法医队伍中的一员,主要工作是对环境污染对人们身体造成的损伤,进行判别,并对相关证据进行鉴定。也就是说,他们可以为法庭提供法医学上的证据链。例如,一个排污企业周边的居民水源地发生污染,那么,污染物是什么?被污染的水源对居民健康是否造成影响?有何损害后果?这当中证据链是怎么构成的?解答这些疑问都需要环境法医进行鉴定评估。

  高振会至今仍为13年前的一起环境诉讼案感到遗憾。案件发生在天津塘沽,两条小船相撞最终引发海洋生态索赔。原告方主张赔偿1.2亿元,但最终,责任方只赔了1000万元。该案例如今已进入一些高校法学院环境法的课堂。“为什么赔得这么少?因为海事法院在判决此案的时候,没有技术标准,所以尽管损害严重,我们却得不到赔偿,法院也找不到依据。”高振会说,打完这个官司后,他们认识了其他国家和地区专门处理污染事件的法学界朋友,也知道了国际环境法医学会。

  后来,高振会及同行做了不少基础性工作,发布了一些技术标准。等到2011年蓬莱19-3油田溢油事故发生时,赔偿金额已经上升到16.83亿元人民币。这是迄今为止在中国判决的获赔最高的类似案件。

  一场环境诉讼当中,专业、技术、人才“一样都不可或缺”。在向论坛提交的发言摘要中,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文也认为,环境民事公益诉讼面临“难度大而能力不足”的问题。

  常纪文认为,无论是环境污染还是生态破坏,相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难、诉讼参与度高等难题,而损害赔偿的确定更需要专业、可信而有说服力的数据支持,这些都需要人才和技术作为基础。

  但现实不容乐观。常纪文发现,目前,许多环保社会组织规模较小,缺乏人才,尤其是缺少精通环境与法律的复合型人才。环保社会组织自身能力方面的欠缺,削减了其参与环境保护公益诉讼的自信心,“在100家有意愿参与或支持环境民事公益诉讼的社会组织中,能够有专业能力分析环境损害事件并采取环境民事公益诉讼行动的,少之又少”。

  700多家环保组织仅提起7起环境公益诉讼

  就在论坛举办前两天,荷兰一家法院作出一项判决,要求荷兰政府截至2020年至少削减25%的温室气体排放量,而原有14%~17%的削减计划,被认定为不合法。这个判决被英国《卫报》评价为有里程碑式的意义。诉讼原告是由荷兰乌尔根达社会团体组织的886名公民,两年半以前,他们指责荷兰政府在控制全球气候变暖的目标方面“存在疏忽”。

  在上海交通大学凯原法学院教授王曦的理论模型中,这是社会组织监督政府履行环保职能的典型案例。王曦告诉现场听众,环保事业存在政府、企业及第三方等主体,其中,第三方主体包括人民代表大会、公民、法人、社会组织、新闻媒体和法院等。

  王曦认为,社会组织在环境保护中充当“监督者”的角色,对政府和企业的有关环境的行为,进行监督或制衡。正是在包括社会组织在内的第三方主体有力的监督下,“政府才会勤勉地履行环保职能”,“如果政府不受监督,它不会好好去管理好环境”。

  在新环保法实施之初,法学界曾期待环境民事公益诉讼出现“井喷”,但该法实施至今,符合诉讼主体要求的700多家社会组织仅提起7起环境公益诉讼。

  在常纪文看来,环保社会组织自身存在着先天和后天的不足。一方面,社会组织难以坚持原则和真正独立。因为环境民事公益诉讼必然涉及多方经济利益,一些企业、地方政府和行政部门可能成为“阻力源”,而问题就在于,众多环保社会组织与这些“阻力源”均有着千丝万缕的关系,或依附,或合作。常纪文发现,“如果一些社会组织热衷于提起环境民事公益诉讼,其挂靠单位往往会感觉压力巨大”。

  另一方面,社会组织会受到经费不足的制约。“环境民事公益诉讼的每一步,都花费甚多,鉴定费少则3万~5万元,多则100多万元。”常纪文认为,以河北省为例,3家符合条件的环境保护公益组织的经费,前几年最多也就一年几万元,“这些环保社会组织的自身生存已难以为继,其提起公益诉讼便成为‘无源之水,无本之末’”。

  2011年,自然之友、重庆市绿色志愿者联合会曾起诉某科技有限公司,经过近两年的取证调查、证据交换、调解协议,企业却单方违约,拒绝签署调解协议,使两家社会组织之前的一切努力付之东流。2013年,中华环保联合会共提起7起诉讼,但没有一起案件被法院受理。

  在分论坛上,贵州省高级人民法院院长孙潮表示,原告不积极、诉讼成本过高、执行困难等因素,制约了环境公益诉讼的提起。此外,诉讼缺乏应有的诉讼物质和精神激励机制。关于诉讼物质激励机制,贵州省高院的探索是,诉讼中的评估鉴定费、律师费等费用,均由被告承担,并设立环境公益诉讼基金等支持多项机制。

  倡导老百姓真正认同生态文明

  在贵州茅台酒厂(集团)有限责任公司董事长袁仁国看来,治理环境应该加大执法司法投入,改变生态环境保护执法司法“偏软”的现状,规范现行执法体制,通过行政直管、扩充编制、提高素质等方法,强化生态执法力量和实效。

  这恰恰是一些地方环保部门的病灶所在。

  由于历史原因,环保部门是否具有执法权、多大范围的执法权尚存在争议。有的地方工作流于形式、职责不清晰,工作定位也存在偏差。今年两会期间,法律界的政协委员曾再次提出设立环保警察制度,解决环保部门执法主体的问题。

  在王曦看来,政府、企业和第三方主体之间,既相互管制又相互监督。其中政府既是监督者、管理者,同时也是被监督者。尽管过去30年内有很多规定,但仍然出现了许多环境问题,原因就在于“很多地方政府没有好好履行职能”。

  “如果说一个人发烧了就只给他吃退烧药,解决不了根本问题,我们要看到这是一个复杂的事物,要深刻挖掘它背后的原因。”在分论坛上,四川大学经济学院教授邓玲认为,生态文明建设需要文化共识作为前提和灵魂。

  邓玲把这种文化共识称为“绿色人生”。她认为,如果仍然是在一种追求物质财富最大化的框架下,思考我们怎么样把法律规定得更严格,是解决不了问题的,应该有更深层的思考,而“绿色人生”就是倡导将生态文明的理念内化成老百姓自己的价值取向,从心里真正地认同生态文明。

  这种转变已经在进行了。出席分论坛的宁夏人大常委会副主任孙贵宝介绍说,由于生态环境建设周期长、见效慢,需要多年甚至几届政府不懈努力才能见到明显成效,因此,从顶层规划设计上进行立法显得尤为重要。2005年以来,宁夏已经先后出台了17件地方性生态环境保护法规。

  贵州省人大常委会党组书记、副主任龙超云也表示,到目前为止,贵州省生态文明建设的法规有75件,初步形成了有贵州特色的保护水、土壤、大气、森林、湿地等的绿色法规体系。

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