学者炮轰预算法实施条例

　　【写在前面】

　　财政部和中国人民银行关于国库管理的这点内部事，近期再度成为了热点，导火索就是7月23日已经完成征求意见的《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》。

　　也许有人会问，这和普通公众有关系么？要知道，据统计，目前国库库底资金大致在3万亿元左右，如果投入到金融市场，影响显而易见。目前仅央行招标银行国库现金存款，就会直接影响银行间市场利率。

　　至于国库经理代理之争，则是一个绵延已久的话题。所谓国库，是指国家通过财政渠道参与社会产品分配筹集起来的各项收入。过去三十年，央行一直负责经理国库，但在新《预算法》从2011年开始的修订过程中，要不要央行经理国库，就一直引发广泛争议，直至预算法最终定稿，确定仍由央行经理。

　　而此次由预算法实施条例引发的争议，则主要是基于条文中的一些表述，引来学者争议。

　　央行层面，央行副行长潘功胜7月27日在中国金融时报刊发的《央行经理国库三十年回顾与思考》的署名文章则强调，新《预算法》不仅继续明确了央行经理国库体制，而且从严格限制设立财政专户、推行国库集中收付制度、积极稳妥开展国库现金管理等方面丰富和强化了这一制度。进一步完善央行经理国库体制已经具备了坚实的制度基础和法律基础。

　　以下为西藏自治区社会科学院战略研究所所长王代远发表于中国金融时报上的署名文章《央行经理国库体制必须得到坚持和完善》，转载仅为让读者更为了解这一争议，不代表澎湃观点。

　　最近，国务院法制办公室面向社会征求《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）的意见和建议。《意见稿》回避对“国库”二字定义的阐述，使用“中央国库业务经理机构和地方国库业务经办机构”的新提法，字里行间割裂了中央和地方国库，将政府部门与商业银行混为一体，违反了《预算法》对人民银行经理国库的规定，背离了《预算法》中国库工作接受各级政府领导、向各级政府负责的立法精神，指出了一条国库工作对财政负责的歧路，从根本上违反了上位法规定以及经三十年实践所反复证明的行之有效的国库管理监督制约机制。在《预算法》已明确的央行经理国库体制的基本立法原则下，“我国国库管理究竟该走一条什么样的道路”的命题已毋庸讨论，央行经理国库体制的制度安排，只应在实施条例修订过程中被坚持、细化和完善。

　　《意见稿》应符合“下位法服从上位法”的立法原则

　　众所周知，上位法和下位法的冲突，会直接导致法律体系的混乱和法律适用的困惑。当前，新颁布实施的《预算法》明确了央行经理国库体制的制度安排，而《意见稿》却在国库管理方面完全背离了《预算法》的明确规定，将央行经理国库体制改造为代理国库体制，违背了立法基本原则和要求。《立法法》规定，根据法律生效时间、法律适用的对象和法律主体的不同，“下位法必须服从上位法”。实践中，为了避免“立法不作为”问题，下位法不应也不宜完全照搬上位法，允许在制定过程中凸显立法创新色彩，但是其制定的前提是坚决服从上位法。为此，实施条例修订工作应当回到《立法法》规定的基本精神和原则上来，《意见稿》应全面、充分、具体地体现上位法已经明确的人民银行经理国库的内在要求。

　　《意见稿》应丰富和体现央行经理国库的核心内涵

　　央行经理国库三十年的实践成果充分证明，经理国库体制的核心在于“国库存钱但无权支配钱，财政用钱但必须接受合法监督”。按照“决策权与执行权分离”的国际原则，央行与财政部门在国库管理中分工合作、相互制衡，共同对“钱的所有人”—政府（社会、人民）负责。以上安排的核心要义，已在新《预算法》中明确。为此，任何试图将预算执行权力过度集中于财政部门、放宽《预算法》对财政专户开设的严格限制、以“国库单一账户体系”取代国库单一账户制度等违背国库单一账户制度改革初衷的制度设计与突破，都是违背立法精神的错误做法，都是对公款管理权力制衡原则的否定。《意见稿》应本着对法治精神的体现进行修订。

　　《意见稿》重启“经理代理之争”将造成严重负面影响

　　首先，让国库接受财政监督、管理，会导致“制衡机制”失效。《意见稿》否定了《预算法》第59条关于“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定，作出“国库接受财政部门监督指导，对财政负责”的“立法创新”，倒退至国库的一切组织管理事务均由财政部门一家说了算、财政部门集“会计”与“出纳”于一身的程度。设想，财政若集预算编制、预算执行、预算监督于一体，失之监管、失之制衡，将会造成多么不可预计的危害。而否定和放弃国库事中监督作用后，各级政府的合法权益将难以得到有效维护。

　　其次，《意见稿》将国库划分为经理和办理机构，并统称其为“经办机构”，导致国家金库统一性与完整性遭到破坏。经理体制下，央行以国库单一账户为基础，承担“政府全部预算收入和支出”等完整业务；代理体制下，央行只负责办理财政部门“在央行开设的其中之一财政存款账户”的部门收支业务或收支业务的部分环节，央行成为国库业务“代理银行”，与作为企业身份的商业银行同阶而立，这不仅与人民银行作为国务院组成部门的定位不符，而且人为将单一、清晰的国库变为央行、商业银行等众多存款账户为承载的模糊国库，严重破坏了国库的单一性、完整性，不符合预算管理发展要求。

　　国库是国家的金库，维护国家资金安全事关重大。央行经理国库工作的基本要求就是维护国库资金安全完整、确保国库收支准确及时、实现国库资金保值增值。央行经理国库体制是贯穿于我国改革开放各个时期、各个阶段的重要制度安排，在促进政府预算执行、防范国库资金风险、遏制财政资金违规运行等方面发挥了积极作用，是当前和今后进一步规范各级政府预算收支行为、加强预算收支监督管理、提高预算资金使用效率、从制度上防范遏制腐败的客观需要，符合党的十八大以来“全面推进依法治国”的要求，值得珍惜。为此，央行经理国库体制必须在实施条例修订过程中被坚持、细化和完善。