京津冀协同发展战略全解构：只剩北京强调中心

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2015-08-23 21:42:05

来源：澎湃新闻

　　京津冀协同发展规划纲要盖头揭开。

　　8月23日，新华社以一问一答的形式，刊发了对京津冀协同发展领导小组办公室负责人的采访。答问共分12个问题，涉及推动京津冀协同发展战略的时代背景、重大意义、主要内容、总体要求，空间布局，核心，有序疏解北京非首都功能的重点和原则，等等。

　　针对官方披露的上述核心信息，澎湃新闻（www.thepaper.cn）邀请相关行业专家予以解读。

　　（一）重大意义：价值不仅仅在于京津冀三地

　　重大意义：　　京津冀协同发展有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，优化提升首都核心功能，走出一条中国特色解决“大城市病”的路子；有利于完善城市群形态，优化生产力布局和空间结构，打造具有较强竞争力的世界级城市群；有利于引领经济发展新常态，全面对接“一带一路”等重大国家战略，增强对环渤海地区和北方腹地的辐射带动能力，为全国转型发展和全方位对外开放作出更大贡献。

　　方塘智库区域战略研究中心主任张五明：　　从整个国家区域经济来看，京津冀地区最富有发展潜力，承载着国家经济增长动力和方式变革的使命；京津冀地区是中国经济发展变革模式的一个试验田，当前区域、人口密集、经济发展基础条件好，但面临问题也多。若能找到经济与环境和谐发展的路径，其价值不仅仅在于京津冀地区；要想在区域经济里发掘全球竞争力，中国缺少一个在全球产业链和价值分工中具有重要地位的区域。未来，京津冀优势明显：两个特大型城市、广阔的经济腹地、密集的人口带来充足的劳动力，而且有充裕的政策空间和资源。京津冀可能成为中国在全球产业链和经济地理中，争夺话语权、打出中国经济名片的区域。

　　（二）推进战略核心：疏解北京非首都功能中的河北选择

　　京津冀协同发展战略的核心：　　有序疏解北京非首都功能。从疏解对象讲，重点是疏解一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能。

　　北京市发改委主任卢彦：　　具体如何操作？一是控增量，二是疏存量。在控增量方面，北京正在按照从严、从紧原则，修订新增产业的禁止和限制目录（2015年版）和实施细则；在疏存量方面，北京正在分类制定产业、市场、教育、医疗、行政事业单位等领域存量疏解方案。

　　张五明：　　对于未来北京向河北疏解的产业，一般是通过行政命令和基于市场导向两种方式进行疏解转移。转移的产业部分是河北愿意接受的（生物医药、汽车制造业、生态休闲产业等），也可能有一部分是河北不愿意接受的（污染系数较高，生产系数较低的低端产业）。河北该如何处理这类不愿接受的企业，如何将这类企业进行升级改造，减少对当地的负面影响是河北需要考虑的问题。

　　（三）功能定位：只剩北京强调中心

　　功能定位：　　京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。三省市定位分别为：北京市：“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市：“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省：“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

　　中国区域经济学会秘书长陈耀：　　环渤海地区谁来担当“经济中心”一职，争论多年。等到2004年，国务院批复首都总体规划中，不再提及经济中心，其后，天津曾被视为是“北方经济中心”。经济中心意味着需要成为该地区的龙头、投资热点地区，是一个综合性的要求，换句话说，等于没有定位。在一次座谈会上，有中央领导表态只有北京强调中心，其余两地则都调整为了一个基地三个区。这种调整更加具体、准确、细化，更有利于当地的发展。

　　天津市社会科学院副院长王立国：　　全国先进制造研发基地没有特指天津的哪些地区。天津和北京临近的地区（武清、宝坻区）将发展金融创新运营示范区；天津的港口区域（天津港、天津港保税区、天津自贸区）以及港口周边区更多承接北方国际航运核心区；改革开放先行区是针对整个天津而言的，过去该说法只是针对天津滨海新区而说的。

　　以“全国先进制造研发基地”为例，过去，天津是先进制造业研发和转化基地，现计划将转化功能交给河北管理。按照三地的具体定位，北京负责基础性、战略性的研发；天津负责以技术装备、制造为主的硬性的技术研发，研发的初试、中试在天津进行，待成规模以后，再根据三地需要转移到京冀两地继续操作。

　　张五明：　　就河北而言，定位贴切客观。像生态主要集中在河北西北部，包括张家口、承德、保定西部，以及太行山、燕山山脉这一带起着生态屏障的作用。商贸物流可能包括保定、石家庄等，这些地方长期以来就是区域物流的中转中心。产业转移和升级，从承接角度来看，保定、廊坊或是最集中的区域，但河北所有城市都面临转型升级的挑战，比如唐山、邯郸等传统重工业城市。新型城镇化与城乡统筹示范区，是目前河北众多地区亟待解决的问题。

　　（四）目标：北京市人口控制是一个难点

　　京津冀协同发展的目标：　　近期：到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展，在符合协同发展目标且现实急需、具备条件、取得共识的交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，深化改革、创新驱动、试点示范有序推进，协同发展取得显著成效。中期：到2020年，北京市常住人口控制在2300万人以内，北京“大城市病”等突出问题得到缓解；区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到有效改善，产业联动发展取得重大进展。公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。远期：到2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡，成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。

　　陈耀：　　两年多，要将三个重点突破领域的任务都达成的话，时间上也是蛮紧的。2020年人口控制，也是一个难点。2030年，三地趋于均等，个人认为，不管是硬件还是软件方面，都比较困难。

　　张五明：　　要想达成上述目标，仍面临诸多问题。一是要破除行政要素阻碍其它要素交流，比如公共服务均等化等，面临着巨大的利益博弈和冲突；二是经济层面上，三级经济发展差距较大，区域之间、城市之间、城市内部之间差距都很大，产业难以形成合理的梯度，阻碍协同发展；三是中国经济下行压力大，实体经济生存环境不好，需求的疲软对京津冀地区发展挑战很大。

　　（五）空间布局：“三轴”对京津冀空间格局重塑力量更大

　　空间布局：　　以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。 “一核”即指北京。把有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。“双城”是指北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

　　陈耀：　　空间布局涉及的面较广，一般要考虑到现有的区位交通条件，根据现有状态，确定发展重心和方向，以轴率点，以点带面，推动产业要素沿轴向聚集，建设产业发展带和城镇聚集轴，构建疏解北京非首都功能、推动协同发展的主体框架。”

　　相比“一核、双城”，“三轴”对京津冀空间格局重塑力量更大。三轴具体而言：京津发展轴主要是推动北京、廊坊和天津交通沿线主要城镇加快发展，辐射张家口、承德，打造京津冀地区科技研发转化、现代服务业、高端制造业发展带和主要城镇聚集轴；京保石发展轴指推动北京、保定、石家庄、邢台和邯郸交通沿线主要城镇加快发展，打造京津冀地区重要的先进制造业发展带和城镇聚集轴；京唐秦发展轴是说，推动北京、宝坻、唐山和秦皇岛交通沿线主要城镇加快发展，辐射沧州市，打造京津冀地区产业转型升级发展带和城镇聚集轴。

　　（六）三大率先突破领域：用地指标问题等政策瓶颈待破

　　突破领域：　　交通一体化、生态环保、产业转移是推动京津冀协同发展需要率先突破的三个重点领域。在交通一体化方面，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，重点是建设高效密集轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，打通国家高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，等等。在生态环境保护方面，重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化。在推动产业升级转移方面，重点是明确产业定位和方向，加快产业转型升级，推动产业转移对接，加强三省市产业发展规划衔接，制定京津冀产业指导目录，加快津冀承接平台建设，加强京津冀产业协作等。

　　陈耀：　　产业转移方面，存在一些企业不愿意转移的情况等问题。从转移企业类别而言，先是批发市场，再是企业，其后是学校、医院、政府机构等等，是一个涉及面非常广的计划。政府将规定一些必须转移的企业，多数企业自行转移。承接地会为转移企业提供相关的配套措施（土地、财税等），减少转移企业的损失。

　　北京市社科院副院长、北京方迪智库首席专家赵弘：　　产业转移的基本思路是完善产业集聚，享受产业集群的规模经济、范围经济和集聚经济的效应。同类的产业有特定的产业发展平台需求和服务需求，在环境处理、公共平台建设、基础条件完善等多方面更具有针对性和专业性。

　　根据他对河北多地的调查了解，当地对承接北京企业的积极性很高，北京企业也有转移的意向，但双方在洽谈过程中仍面临用地指标问题、工业项目环境指标要求（碳排放等）、政策衔接问题、资质认定等方面的政策瓶颈，仍需要国家对围绕产业转移的政策编制顶层设计，并进行政策深化和细化。

　　（七）公共服务：需要增加投入

　　基本公共服务均等化：　　目前，河北省在社会发展、公共服务水平和质量层次上差异明显，有些方面甚至呈现“断崖式”的差距。重点是建立统一规范灵活的人力资源市场，统筹教育事业发展，加强医疗卫生联动协作，推动社会保险顺畅衔接，提升公共文化体育水平。总的目标是，到2017年，实现京津冀公共服务规划和政策统筹衔接，在教育、医疗、文化等方面开展改革试点，逐步推广。到2020年，河北与京津的公共服务差距明显缩小，区域基本公共服务均等化水平明显提高，公共服务共建共享体制机制初步形成。

　　陈耀：　　三地公共服务方面差距较大，需要增加投入，在多领域按照一体化、均等化来进行调整。比如：医院办理分院、教育机构外转、社会保障（异地看病）等方式。

　　（八）机制体制改革：统筹三省市考试招生制度改革

　　体制机制改革：　　当前，京津冀统一要素市场发展相对滞后，市场壁垒仍然存在，协同发展还存在诸多体制机制障碍。

　　京津冀协同发展领导小组办公室负责人：推动京津冀协同发展，重点要从以下几方面加快改革步伐。一是推动要素市场一体化改革，包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等；二是构建协同发展的体制机制，包括建立行政管理协同机制、基础设施互联互通机制、生态环境保护联动机制、产业协同发展机制、科技创新协同机制等；三是加快公共服务一体化改革，包括建立区域内统一的公共就业服务平台和劳务协作会商机制，落实养老保险跨区域转移政策，统筹三省市考试招生制度改革等

　　下一步，领导小组办公室将督促协调有关部门和京津冀三省市持续加大改革力度，按照“成熟一项、推出一项”的原则，抓紧出台重大改革措施实施方案，形成一系列可复制、可推广的体制机制改革措施，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系。

　　陈耀：　　三地在发展水平、综合实力、行政区域等方面都有差异，如何在体制方面形成一体化，仍是较大的难题，将来能否在这方面取得突破，仍需要耗时去探索。当下，仍是两地合作居多，如京津、京冀或津冀分别签署协议，能否让三地一同协调，定期商讨相关问题。他建议，是否按照首长联席会议、某种联盟形式等方式，探求三地互认的一种形式，目前还没有一种具体说法。

　　（九）先行先试平台：打造“4+N”产业格局

　　开展试点示范：　　是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的有效举措。推动试点示范工作的方向和重点是：一是着力打造若干先行先试平台。开展北京新机场临空经济合作区改革试点，推进北京与河北共建曹妃甸协同发展示范区，开展生态文明先行示范区、绿色发展示范区建设等。二是推进重点领域率先试点。三是统筹推动其他领域改革试点。

　　陈耀：

　　京津冀三地打造“4+N”产业格局，即是4个重点对接区域（曹妃甸产城融合发展示范区、新机场临空经济合作区、张承生态功能区、滨海中关村科技园）和若干个合作共享平台（开发区、高新区），其中选择了若干个较为突出、规模较大的开发区或者高新区作为先行先试平台，将其发展成重点产业的集中承载地（保定：专业性批发市场；曹妃甸：制造业基地），从而起到带动示范的作用。先行先试的平台还有很多，比如天津自贸区、京滨科技园、渤海新区、正定新区等等。