行政机关负责人出庭应诉或纳入考核指标

　　参与了行诉法修订的全国人大常委会工作人员看来，行政首长出庭应诉是一个“具有中国特色的诉讼制度”。他认为行政首长出庭，当面与原告沟通，可以缓和矛盾，减少原告的对立情绪，在法律效果之外，还能取得良好的社会效果。

　　本报记者 王峰 北京报道

　　10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议举行，会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（下称《意见》）。新华社报道称，行政机关要加大对行政应诉工作监督考核力度。

　　今年5月1日，修订后的《行政诉讼法》施行，“行诉法”中的立案登记制和行政机关作被告范围的扩大，使行政机关应诉压力陡增。此外，“行诉法”还严格规定了行政机关首长出庭应诉。

　　“行诉法”施行前，已有超百个政府机关设立了行政首长应诉机制，在一些地区，行政首长出庭率甚至已达100%。有行政法学者认为，相对于“行诉法”的原则性要求，《意见》的出台，或将在全国范围内推广对行政首长出庭的硬性考核。

　　行政诉讼案件急剧上升

　　修订后的“行诉法”在2014年11月审议通过，这一年也是近年来我国行政诉讼发展的节点，国内行政案件总数在连续减少后急剧上升。

　　数据显示， 2014年，全国法院共新收行政案件193240件，审结180163件，同比分别上升20.98%和15.09%。这些案件涵盖城建、劳动和社会保障、公安等70余个行政管理领域。

　　多位行政法学者认为，在立案登记制实行后，今年国内行政案件总数将继续增长。近日，最高法院印发紧急通知，指出今年受立案登记制改革和修改后行政诉讼法实施等多重因素影响，全国法院受理案件数大幅上升。截至9月30日，全国法院新收案件1200余万件，同比上升18.42%。

　　“行诉法”中有一项规定直接影响行政机关应诉。其第26条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。而“原行诉法”规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，旧规定导致许多复议机关为规避做被告而充当原行政行为的“维持会”，行政相对人向其申请复议后，其不论相应行政行为是否合法、是否侵犯相对人的合法权益，一律维持了事。

　　广州市政府法制办一名工作人员介绍，新法规定复议机关与被申请人作为共同被告，将提高部分申请人提起行政诉讼的动机。复议机关为了减少败诉风险，客观上需要委派熟悉案情的经办人出庭应诉，可能导致应诉工作量增加。

　　这将给行政机关应诉带来很大压力。据统计，仅今年5月，湖南全省公安机关行政被诉案件就达307起，为去年全年总数的2倍多。

　　10月13日举行的深改组会议指出，既要解决掣肘行政审判工作开展、影响行政诉讼制度功能发挥的突出问题，也要考虑行政管理实际，严格要求行政机关依法履责。

　　“以往政府应诉主要是委托律师出庭，但‘行诉法’修订后规定，行政机关负责人或其委托的行政机关工作人员应当参加庭审。这将对行政应诉工作提出越来越高的要求，必然要走专业化道路”，上述法制办工作人员介绍。

　　行政首长出庭硬指标执行参差不齐

　　在行政应诉工作中，最令人瞩目的是行政机关首长能否出庭应诉。

　　修订后的“行诉法”对此做了原则性规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

　　全国人大常委会一名参与修法的人士介绍，这条规定在审议时引起一些争论，有些常委会人员认为规定“偏软”，可能导致形同虚设，有人建议明确不能出庭的情形，有人建议明确不能出庭要经过法院同意，但也有人认为行政案件都要求行政机关负责人出庭，现实中做不到。

　　事实上，在“行诉法”出台前，一些地方政府已制定了规范行政首长出庭应诉的文件，甚至提出了硬性指标要求。

　　最早的尝试是陕西省合阳县在1998年6月，为了回应当地法院的司法建议，将行政首长出庭应诉制度列入了该县“依法治县三年规划”，并出台了实施意见。等到了2012年，苏州大学法学院教授章志远统计发现，已有153个地方政府出台了相关文件。

　　但这在实践中的履行参差不齐。武汉行政学院今年4月发布的一份调研报告显示，2014年涉及武汉市级机关的行政诉讼结案1299件，行政机关负责人出庭应诉的仅5件，只占总数的0.38%，其中还有3件是副职出庭。

　　但在湖北省荆门市，2014年行政首长出庭率却达到100%，上述报告介绍，荆门市在2012年以前，行政首长出庭应诉率也仅为2.2%，但《荆门市行政首长出庭应诉暂行规定》出台后，2013年就达到92.8%。

　　这部《规定》对行政首长出庭下了硬指标。荆门市政府网站介绍，下列情形行政首长必须出庭：本机关年度第一件行政诉讼案件，涉及土地或者房屋征收、重大安全责任事故、资源环境保护案件等。

　　《规定》还要求行政首长出庭应诉的比例不得低于本机关年度案件总数的三分之一，行政首长确实不能出庭的，可以委托副职出庭，但委托副职出庭应诉的比例不得超过三分之一。

　　当然，这也意味着，荆门市的100%指标，并不是行政首长在每一起行政案件中出庭，而是在符合《规定》所划定范围中出庭。数据显示，2014年荆门全市两级法院开庭审理了72件行政案件，应当由行政首长出庭应诉的50件，实际出庭50件。

　　10月13日的深改组会议指出，要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。

　　在上述参与了“行诉法”修订的全国人大常委会工作人员看来，行政首长出庭应诉是一个“具有中国特色的诉讼制度”。他认为行政首长出庭，当面与原告沟通，可以缓和矛盾，减少原告的对立情绪，在法律效果之外，还能取得良好的社会效果。

　　公开报道就显示，2014年荆门市实现了行政首长出庭应诉率100%的同时，“民告官”案件协调撤诉率也达到了40%以上。