中国或迎混业监管时代 英美模式或可鉴

　　中国或迎混业监管时代 英美模式可鉴？

　　周艾琳

　　11月9日上午，国务院新闻办举行吹风会，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民指出，要对现行金融监管体制进行改革，具体改革方案还需要进一步研究和制定。这一表态，将此前讨论已久的金融混业监管，即大部制金融监管改革再次提上话题焦点。

　　东方证券首席经济学家邵宇对《第一财经日报》记者表示：“主要有两种模式可供借鉴。一是美国模式，即以央行为主，美联储牵头进行其他方面的监管；二是英国模式，设立金融稳定机制，凌驾于‘一行三会’之上。”

　　邵宇认为，目前中国需要形成两个层次，“在最高层次成立一个金融稳定小组，由高级别国家领导人担任最高层次协调，在下一层次形成一个针对‘一行三会’的工作机制，对其进行总体管理。目前看来，央行在宏观审慎方面比较有经验，因此由央行来组建该工作机制也是可能的。”不过他也表示，目前来看似乎这一调整力度偏大。

　　其实在2008年金融危机之后，全球央行便加强了宏观审慎管理。但对中国而言，金融创新、混业的推进让金融风险的传递更为迅速，今年6月下旬发生的股市巨震则体现得较为突出，而其背后反映了银行、证券乃至其他金融主体之间无法割裂的联系，即彼此通过各种通道实现资金的流动，以及通过业务创新处于监管灰色地带带来的金融风险隐患。

　　对此，金融危机后，金融监管体系更为成熟的英国和美国，能为中国提供什么借鉴?

　　美国：设金融稳定监管委员会美联储扩权

　　中国银行业协会首席经济学家巴曙松此前撰文指出，在2008年全球金融危机中，无论是分业、多头监管模式的美国，还是混业、统一监管模式的英国，金融监管体系在识别和防范系统性金融风险上均面临巨大冲击。这不仅暴露出分业监管模式的缺陷，也暴露出在缺少中央银行参与情况下的统一监管模式同样存在不足。

　　金融危机爆发后，美国、英国、俄罗斯、欧盟等国家或地区纷纷对金融监管体系进行改革，其中由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的综合监管发展，同时“强化中央银行的监管职责逐渐成为主流”。

　　以美国为例，在金融危机前，美国金融监管体系过于复杂，不仅存在多头监管，而且还有联邦和州的两级监管机构，因此要彻底改变现行监管架构在法律上和实际操作中都存有很大的困难和障碍。金融危机后美国采取了务实和折中的方案，在不改变现有监管架构的前提下新成立金融稳定监督委员会（FSOC）负责识别和防范系统性风险和加强监管协调；同时，美联储的监管职权也被扩大。

　　邵宇介绍称，FSOC的主要工作为：1.发布年报，总结美国宏观经济金融形势和金融市场发展情况，梳理金融监管改革进展，分析美国金融稳定面临的潜在风险，并提出下一步政策建议。2.确定系统重要性非银行金融机构名单。

　　此外，美联储负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准；美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），统一行使消费者权益保护职责；美联储与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。

　　2013年，美联储、商品期货交易委员会、联邦存款保险公司、货币监理署和证监会（SEC）五家监管机构联合发布“沃尔克”规则最终条款，限制银行业机构开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务，限制其发起或投资对冲基金和私募股权基金，进一步明确了限制业务的豁免情形，包括允许银行机构开展外国主权债务交易等。

　　英国：央行统领货币政策及宏微观审慎监管

　　2013年随着《金融服务法》生效，英国新的金融监管体制正式运行，确立了英格兰银行（英国央行）负责货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管的核心地位。

　　在金融危机前，英国是由金融服务局（FSA）对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管；危机后，英国以构建强有力的中央银行为核心，全面调整监管机构设置：在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，设立审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA，设在英国财政部下）共同负责微观审慎监管；同时明确英格兰银行为银行处置机构，并赋予广泛的处置权力。

　　亲手设计并经历了这场监管改革的FSA前主席特纳勋爵（LordAdairTurner）此前在接受《第一财经日报》记者专访时指出，FSA当时约有4000人，其中大约1100人加入英格兰银行，成立新的PRA，其余约3000人将会进入FCA，这一机构将同时负责批发市场行为和零售市场行为的监管，即处理市场效率、市场滥用（marketabuse）、证券市场等批发行为，同时也负责零售市场中的消费者保护。

　　当时，说起这场正处欧债危机巅峰期的FSA拆分，特纳坦陈：“在一个完美世界中，我宁愿选择在另一个时点来完成这项改革。我希望我们能够在2005年或2006年的时候就这么做。”可想而知，在金融危机的同时进行一项重大的组织结构改革，是一项怎样的重大挑战。

　　值得注意的是，特纳特别强调了FPC的重要性：“对于英国而言，真正关键的角色是由英格兰银行建立、行长作为主席的FPC，我是成员之一。我认为，FPC作为真正的宏观审慎委员会，真正思考整体经济发展的委员会，是具有最根本作用的。如果我们之前就设有这一委员会的话，就能在2004年~2006年时更好地觉察到金融系统逐渐酝酿的种种问题。”

　　中国或迎混业监管好时机

　　相较之下，尽管中国的各金融市场已经形成了紧密联系，这从此次股市巨震中便可见一斑，但基于分业监管体制，“一行三会”在分别制定对策时难以覆盖不同金融市场的完整信息，制约了决策效率和针对性。近年来，各界呼吁中国需要一个“超级监管者”来执行宏观审慎政策，而央行似乎最符合条件。

　　摩根士丹利华鑫证券宏观研究主管章俊告诉《第一财经日报》记者：“混业监管是必要的。目前利率市场化已经基本完成，金融业主体发展和创新的空间得到了极大的拓宽，但这背后也隐含着系统性金融风险的上升，这需要监管体系改革的跟进。而建立一个‘一行三会’的统一的协调机制是这里面的重中之重。”

　　不过，也有一种观点指出，央行既要执行货币政策，又要监管机构，两个目标存在一定冲突，加息对于银行的资产负债表并不是一个好消息（至少在美国如此），央行也许会因此在对付通胀时手下留情。其次，如果央行的职权更多，其责任度（accountability）会降低，最终对治理通胀预期不利。但国际货币基金组织（IMF）首席经济学家布兰查德（OlivierBlanchard）则认为，相对于这些问题，将监管机构分列导致的负面问题可能更多。

　　今年以来，股市巨震、人民币新汇改、经济增速放缓，与此同时，全球大宗商品市场剧烈波动、新兴市场国家持续萎靡，金融领域一系列重大改革的推进，以及全球经济金融形势的日趋复杂，都在考验着中国金融系统的稳定性和承受力，邵宇认为：“混业经营和综合性金融机构的发展已经是一个大的趋势。对于深度参与新一轮全球化的中国，必然也会深入地进行金融监管体系的改革和建设。因此我们看到，研究中国的金融体系会衍生出两个问题，一是中国目前金融的混业经营趋势和状况，二是中国的金融系统性风险出现的可能，或者从另一方面说，也就是金融稳定性的研究。”

　　这一充满挑战的新格局不免让人想起特纳当时在接受本报记者采访时的一席话：“随着金融系统在新生力量下不断变异，始终都将危机四伏。人们常说，这就像是军官与军队面临的危险，他们总是在为刚刚结束的战争做准备，而不是新的战争。”因此，特纳始终认为，监管者需要智力、需要分析并持续密切地关注整个金融系统如何变异。