中国“撤县设区”潮再起

　　将城市周边的县或县级市改成“区”，纳入城市行政区范围。这样的行政区划调整，每年全国会发生多少次？

　　在最“狂热”的2000年，这个数字是36，之后两年每年不少于20例。2004年至2011年是长达8年的低潮期，其中3年一例也没有发生。

　　如今，“撤县设区”再掀浪潮。

　　根据民政部“全国行政区划信息查询平台”公布的信息，2014年，国务院批复了28例撤县设区的申请。2015年截至8月1日，国务院批复了17例。此外，南方周末记者从陕西渭南市华县民政局确认，国务院在10月中旬正式批复了陕西省政府《关于渭南市部分行政区划调整的请示》，同意撤销华县，设立渭南市华州区。

　　更多的撤县设区申请还在民政部里“排队”。湖南怀化市规划局工作人员何方洪做了一个统计，截至2014年2月，有188个地方县政府已上交撤县设区申请，等待批复。例如湖南怀化市的中方县，2013年底就交了改区申请，不过至今未获批。

　　“后来的变动太大，统计没法精确了。有很多新地方交申请，也有一会儿说县改区，一会儿说县改市的。”何方洪告诉南方周末记者。

　　在复旦大学中国历史地理研究所教授周振鹤看来，撤县设区的实质是为城市化留下后备空间。

　　“撤县设区很明白地就是行政区与经济区一体的表征。”他在回复南方周末记者的邮件中写道，“总的说来，我们的行政区划调整是太多而不是太少了。”

　　和“省管县”赛跑

　　这一波撤县设区，潮起于“省管县”改革的步步深化。中国从1992年开始试行“省管县”改革。2009年财政部要求，在2012年底前，在全国（民族自治区除外）推开省直管县财政改革。

　　中共十八大、十八届三中全会提出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方探索省直管县改革。“省管县”开始从财政领域进入行政领域。

　　一位参与行政区划改革论证的匿名专家告诉南方周末记者，一些地级市急于撤县设区，是因为听到风声，担心“省管县”以后“地级市的发展受到限制”。

　　“没有人明确说，但从我具体接触的一些案例来看，这种企图是存在的。”中山大学城市化研究院院长李郇说，有的地级市怕它代管的县被省里全拿完，所以赶紧并成自己的区。

　　传统意义上的“县”是一种地域型政区，呈面状，与农业社会相对应。而在农业社会向工业社会过渡中，呈点状的城市型政区应运而生。

　　在中央层面，无论撤县设区还是撤县设（县级）市，都响应了“新型城镇化”的号角。

　　2013年12月，民政部部长李立国在国新办新闻发布会上说，并非多数县都能改市、改区。只有人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。

　　目前参考的设市、设区标准制定于二十多年前，2014年10月，民政部发布了市辖区设置标准的征求意见稿。民政部区划地名司工作人员告诉南方周末记者，新标准仍在酝酿中，“年内无法出台”。

　　但对地方而言，是否要撤县，撤县后到底设市还是设区，是一个真问题。并非标准具备就水到渠成。

　　2013年，浙江湖州市希望将长兴县改成区，引发县里集体抗议，两百多名老干部上书县委，县委四套班子全部反对。长兴作为浙江财政“省直管县”，八成财政留给自己，二成交给省里。若变成区，一半要交给湖州。（详见南方周末2013年5月16日《撤县设区？长兴不高兴》）

　　浙江是“省管县”的先行者，强县扩权，长兴原本打的是撤县设市的算盘。与湖州市矛盾公开后，无论设市、设区，都偃旗息鼓。一位当地知情人士告诉南方周末记者，市里、县里换过一拨领导，在任者现对长兴撤县一事绝口不提。

　　“撤县设区和省直管县是有冲突的。”上海财经大学财政系教师高琳分析，省直管县的目的是促进县域经济发展，做大县。而撤县设区刚好相反，核心目的是增加城市的聚集效应，做大地级市经济。

　　和财政紧密关联的，还有土地。

　　江西南昌市南昌县将“做好撤县设市的申报工作”写进了2014年政府工作报告，但申请上交后遭到市里否决。

　　据当地媒体报道，2015年7月，南昌市市长在会议上痛陈南昌城市面积小，全国省会倒数。话音未落，国务院同意撤销南昌市新建县，设立新建区，南昌市区面积扩容6倍。

　　2015年10月30日，南方周末记者致电南昌县民政局，工作人员告知：“改市不可能了，上面不同意。我们也没有改区的打算，就是南昌县。”

　　市县博弈，剥夺还是反哺

　　较之湖州长兴“县改区”风波，同样是在浙江，2014年10月，县级富阳市改为杭州市富阳区就顺利得多。

　　“杭州是省会城市，湖州不一样，市辖区单薄，甚至比长兴县的经济还要弱。”高琳认为，发达地级市对周边有辐射带动的能力，能反哺设区的地方；如果非但不能反哺，反而要拿去更多，自然会招致县里的反对。

　　撤县设区会遭遇更多动力还是阻力，高琳归结为一句话：“到底是大马拉小车，还是小马拉大车？”

　　2014年1月，国务院同意撤销县级增城市，设立广州市增城区。一年后，《广州市增城副中心规划》出炉，广州承诺未来有4条地铁线通往增城。

　　李郇表示，县改区可以视作这项规划的重要影响因素。“不县改区也可以做规划，广州也希望作为县级市的增城发展起来，但要成为一个整体，就需要通过县改区，把增城纳入到市一级的投资体系。广州市固定投资体系盘子就这么大，如果不纳入进去，你就有点像‘外甥’。论排期，肯定是先管完自己的‘小孩’，再管‘外甥’。”

　　广东经济较落后的一地级市，十年前将一下辖县改为区。该市一位处级干部告诉南方周末记者，区的面貌十年来变化不大，仍是大片农田，不像城市。

　　“省里布置一项保护古村落的任务，会给县安排专项资金，但不会给区，区由市负责。市里面本来财政就弱，没有钱给你，但工作照做。”该处级干部说，十年前的县领导“账没算过来”，撤县设区后，区公务员实践起来才发现受到束缚，有时会私下抱怨。

　　南方周末记者发现，近年来，部分地方撤县设区完成后，地级市会对县改区承诺，几年内行政管理权限和财税管理体制保持不变，如山东德州市陵城区、江西上饶市广丰区、湖南长沙市望城区等。

　　“这就是博弈的过程，答应你几年的收入不用上交给地级市，不然县改区推动不下去。”高琳表示。

　　何方洪提到，在撤县设区规划阶段，很重要的一项工作内容是风险评估，“看看群众会不会意见很大”。

　　南方周末记者获得的一份《云南省行政区划调整社会稳定风险评估制度》显示，如果责任主体“没有客观地预测到拟申请实施后可能出现突出社会矛盾引发群体性上访和群体性事件”，将对申请实行“一票否决”。这项制度自2015年8月1日生效。

　　县改区促增长，仅五年管用？

　　“走出一村又一村，村村像城镇；走过一城又一城，城城像农村。”在李郇的印象中，珠江三角洲地区的发展是靠大量分权形成。分权最彻底的时候，村一级都享有充分自主权，圈一块地就能开工厂，收益纳入村级财政。

　　当分权开始引发恶性竞争、资源浪费时，政府开始寻求一种方法，促成资源的集中配置。

　　“撤县设区就是最简单的方法，合并就OK了，通过行政手段把资源集中起来。”新世纪初的撤县设区浪潮和现在一样，当时的宣传话语中，撤县设区被视作促进地方城市化和经济发展的“抓手”。

　　问题在于，“抓手”是否真有效？

　　李郇和中山大学岭南学院教授徐现祥一起，收集了1990-2007年所有撤县设区的样本，比较这些城市在撤县设区前后两个时间段的经济增长变化。

　　研究发现，撤县设区在调整后的五年内对城市的经济增长具有促进作用，但呈现逐年递减的趋势，到第五年几乎降到零。

　　李郇认为，短期的经济增长效应来源于大量基础设施建设。“撤县设区以后，先做空间一体化。修路、通地铁，把周边的交通先改善，原来市里面的一些项目也扩散到新地方来。”

　　以广州为例，2000年经国务院批准，县级市番禺、花都改为广州市的两个新区。

　　“当时的调整有一定必要，因为之前广州的城区很小，已经没有地方扩展了。”设区后，地铁通到了番禺，机场建在了花都，“一个大的城市格局形成了，还是有作用的。”李郇对南方周末记者说。

　　但这种通过投资带动的经济增长效益，只维持了五年。

　　李郇提供的一种解释是，撤县设区后，经济发展资源的规划权、审批权被集中到地级市层面，县改区政府几乎失去了对经济发展资源的控制，长期增长的动力消失。

　　广东民政厅行政区划调整首席专家、中国行政区划与地名学会行政区划专业委员会副主任魏清泉参与的一项研究，从区的视角分析了撤县设区的效果。

　　番禺设区前，一个项目从行政审批到落实只要20天左右；而设区以后，无论在规划部门、国土部门或消防部门，审批时间都是原来的2至3倍。

　　在设区后的几年内，广州市在番禺区划定了大面积的控制区域，但因为各方面原因没有动工建设，造成土地闲置。

　　研究还提及，番禺在承担众多广州市新的发展项目时，也承受着大规模征地和出现大批失地农民引发的社会问题。

　　十多年后，新一波撤县设区浪潮挟“新兴城镇化”而来。2013年十八届三中全会提出，要“坚持走中国特色新型城市化道路”。

　　2014年，广州将最后两个管辖县级市增城、从化改设为区，从此和南京一样，进入“无县时代”。

　　和上一波浪潮相比，在地域分布上，这波“撤县设区”更多地从沿海席卷到内陆城市。李郇认为这是政策迁移的表现。“最简单、最直接、最快速，看到有效益存在，我就学过来。”

　　至于两波浪潮的逻辑，李郇认为，没有本质差别：都是试图通过行政区划调整集中资源、促进经济增长。

　　行政区与经济区应脱钩

　　2004年，一波“撤县设区”浪潮甫息，《城市规划汇刊》登出一篇论文，最早对这一现象进行分析。

　　文中写道：“要特别防止刻意将城市经济区与城市行政区重合的做法，它在短期内可能有益，长期则是完全不可取的。行政区划不可能跟随经济区一变再变。”

　　魏清泉是这篇论文的作者之一。他告诉南方周末记者，十年过去，他的观点并没有改变。

　　周振鹤在回复南方周末记者的邮件中表示，撤县设区是行政区与经济区一体的表征。“我们的行政区与经济区从来就是挂钩的。而完全的市场经济似乎应该将行政区与经济区脱钩。”

　　“总的说来，我们的行政区划调整是太多而不是太少了。总是因为各种需要，不停调整改变行政区划。近三十多年来，更是因为经济发展需要经常调整行政区划。这说明我们尽管进入市场经济时代，但对经济发展的决定因素还不全是市场本身，而是有很多行政因素在内。行政因素作主导，就必须不断调整行政区划来适应，所以有县改市、市（注：县级市）改区的做法。”

　　在美国、日本等国家，基本的行政区划体系并不频繁变动，基本不存在调整行政区来适应经济区的问题。

　　周振鹤在《体国经野之道——中国行政区划沿革》一书中介绍：“行政区和经济区的性质有很大的不同，前者是内向的、封闭的，后者是外向、开放的。行政权力只能在一定边界范围内起作用，经济活动却不宜受到任何边界的限制。”

　　经常调整行政区以与经济区相一致，省以下的行政区划变动频繁，就是这个缘故。“但是行政区变动过于频繁又反过来影响经济的发展与社会的安定，这是一个很大的矛盾。”

　　李郇想到的办法是用“协商”来代替频繁的行政区划调整。

　　“协商之后有共识，协商完了有契约。通过协商，两个人的利益可以最大化。”而不同地级市、不同区县之间，甚至市与县之间也可以通过协商建立统一的空间、统一的市场，达到目前希望通过行政区划调整来获得的经济效益。

　　“我们应该走向更多的协商，这也叫政府治理。”李郇说。