北京密云、延庆撤县设区 重新规划功能

　　编者按

　　县作为一级行政机构，在北京即将成为历史。日前，国务院已经批准北京市调整行政区划，密云、延庆两县将撤县设区。目前，北京市和密云、延庆两县均已开始相关工作。北京有14个城区和密云、延庆两个县，撤销这两县之后，密云、延庆有望被赋予更多新功能。从北京的城市建设来看，更有利于城区的拓展、城市基础设施公共服务水平的提升，相应的产业的布局、公共服务的布局也会进一步优化，在这一大背景下也更利于城乡一体化的推进。

　　导读

　　北京密云、延庆两县为何要改为区，与两地早已不是农业大县有很大关系。按照民政部原先征求意见设立市辖区的要求，两地很多指标早已超过。

　　一夜之间，北京的密云、延庆要变了。

　　“变区的消息是准确的，目前正在加快工作推进。”11月13日，上述某县一单位人士说。

　　据新京报等媒体报道，北京密云县和延庆县，已经由国务院批复同意，撤销延庆县和密云县，设立延庆区和密云区，原县的行政区域，仍为新设区的行政区域。

　　这也意味着，北京所有的远郊县都已经改为区。相应，随着延庆、密云区的设立，新的城区基础设施建设有望加快，而功能也有望重新规划。

　　首都经贸大学首都经济研究所研究员张强认为，目前整个北京的城市功能，正在根据京津冀规划纲要的要求重新规划，延庆和密云作为远郊区，有望被赋予很多新功能。

　　“原先两县产业农业色彩浓，最近几年城市建设加快，用城市治理的方式管理两地的方式比较迫切。相应，北京很多核心功能也可以向这些地方疏解，毕竟核心功能也不太可能都集中在核心城区。”张强表示

　　北京最后2县改区

　　北京的密云县和延庆县改为北京的区，显得顺理成章。这与很多地方县改市还不同。

　　北大发展研究院教授李力行认为，直辖市下属的县改为区，行政级别有望提高。比如县长过去可能高配是副地级（副厅），变为直辖市下属的区，区长高配可以是正厅级（正地级）。但是如果是地级市下属的县改为区，县长和新区长的级别一样。所以地级市以下的县改区，一般遭遇抵制，但是直辖市的县改区，则一般容易顺利通过。

　　“直辖市下属的县改区，背后有级别的提升，所以一般都乐于推行。” 李力行告诉21世纪经济报道记者。

　　这个说法不无道理。今年7月北京市朝阳区委书记程连元，调任昆明市委委员、常委、书记。昆明作为省会城市，这表明北京各区区委书记级别属于正厅级。

　　北京密云、延庆两县为何要改为区，与两地早已不是农业大县有很大关系。

　　密云县2014年GDP（地区生产总值）达211.9亿元，第一、二、三产业比重为7.6：47.1：45.3，农业比重已不到10%。该县常住人口47.8万人，城镇人口26.5万人，城镇人口超过一半。

　　延庆县2014年GDP为99.8亿元，第一、二、三产业比重为9.7：27.7：62.6。，服务业比重超过全国平均水平。常住人口31.6万人，城镇人口比例达到了50.3%。

　　按照民政部原先征求意见设立市辖区的要求，两地很多指标早已超过。

　　民政部原先征求意见设立市辖区的要求是，人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。全县（市）就业人口中从事非农产业的人口不低于70%；第二产业、第三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。

　　民政部部长李立国此前也指出，不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口达到城市化的标准，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。

　　复旦大学中国历史地理研究所教授周振鹤认为，直辖市下属县改区，最大的好处是可以加快城市建设。因为原先县有大片农田，县改区后，可以加大城市建设用地。

　　但周振鹤表示，县改区仍要视具体情况而定。像京沪很多县城镇化水平较高，改为区未尝不可。但是像重庆，很多下属县主要还是农业县，距离市区远，城镇化水平低，改为区意义不大。

　　此前，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构。

　　中国人民大学区域所专家陈秀山认为，县改区，从整个北京城市的建设来讲，更有利于城区的拓展、城市基础设施公共服务水平的提升，相应的产业的布局、公共服务的布局也会进一步优化，大背景下也更利于推进城乡一体化。但从被改的县的角度来看，有利有弊。利就是纳入北京整个城市的战略，可以享受到交通、医疗等基础设施投入提升的好处。但是从另一个角度来看，县发展的独立性受到削弱。

　　21世纪经济报道记者获悉，县改区或县级市改区的情况，在各地差异大。如浙江湖州的长兴县，在2013年也被拟定改为长兴区，结果遭遇抵制失败。当地的说法是，改区后，财政不能独立，影响经济发展。但是像北京县改区后，区建设会获得更大的财政支持，情况不同。

　　将重新规划功能

　　密云和延庆从县改为区后，原先的功能可能要重新规划。

　　根据京津冀发展规划纲要的精神，北京核心功能是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技中心。

　　这与2004年国家给北京的“政治中心、文化中心，著名古都和现代国际城市”的定位还不一样。当时北京城市总体规划（2004-2020）北京城市规划确定，密云、怀柔、延庆等属于生态涵养发展区。

　　密云、怀柔和平谷的平原地区。建设为首都国际交往服务的重要外事活动基地，开发旅游休闲、会议培训和生态农业，可适当发展无污染的都市型工业，应与生态环境充分协调，防止高密度连片发展。

　　延庆新城及地区发展重点是，作为国际交往中心的重要组成部分，联系西北地区的交通枢纽，国际化旅游休闲区。引导发展都市型工业，以及旅游、休闲度假、物流等功能。

　　对此，首都经贸大学首都经济研究所研究员张强认为，北京新的科技中心功能也不能都集中在核心城区，也可以向远郊疏解。

　　“要加快基础设施建设，确保过去远郊区与中心城区距离缩短。比如原先远郊区到城市可能是1个小时的都市圈范围，未来有了轨道交通，时间可以更短。”张强说。

　　21世纪经济报道记者了解到，过去随着很多郊县变为区，一些基础设施建设加快。比如1997年通县改为通州区，1999年昌平县改为区，2001年平谷、怀柔、大兴改为区。此后轨道交通八号线、昌平线、大兴线，分别将中心城区的地铁通到了通州、昌平和大兴。目前平谷也规划了地铁。

　　而很多产业也随之快速发展，北京城区很多大学在昌平有了新的校址。大兴因为有了新飞机场，目前正要发展航空产业。通州正在建设北京行政副中心，增加行政中心功能。

　　中国人民大学区域所专家陈秀山认为，密云原来有一些工业和开发区，作为北京的水源地，生态涵养第一位功能不能变。延庆县未来更不能发展工业制造业，在改区以后的生态功能更应该得到加强。现在冬奥申办，可以发展体育、旅游、休闲、度假、有机农业、养生、保健等产业。

　　陈秀山认为，一些北京非核心功能，如教育、体育等向远郊区转移也应该有限度。“应在保持不损坏自然风貌、不破坏生态的条件下发展绿色产业，以第三产业为主。” 陈秀山说。

　　陈秀山指出，密云和延庆仍需要限制发展，不能进行重点开发。铁路规划专家张江宇也认为，北京密云、延庆县改为区后，以后都会有轨道交通修过去。目前相应的规划都在编制之中。而县改区后，拉动的不只是基础设施，还包括房地产市场等。

　　“像北京冬奥会主场在张家口，但是河北与延庆因为距离近，也会有作用。未来北京很多功能要根据京津冀协同发展的大规划来疏解，因为北京目前在5环以内发展的强度和开发密度非常强了。”张江宇表示。