长江由10多部委和11省区市政府条块分割 各管一段

　　眼见前方航标损毁，航道工作人员却无动于衷，只因损毁航标不在自身管辖范围；执法部门追一艘“三无”采砂船，竟有另一地方执法人员出面袒护涉事船只，无奈只能眼睁睁看着采砂船逃之夭夭……《经济参考报》记者调研发现，一条长江，却由10多个部委和11个省区市政府条块分割各管一段，在此格局下，一些相关地区和部门从自身利益出发，各自为政甚至互设关卡，“有利益的一哄而上，没利益的都往外推”，难以形成治江合力。业内人士称，一些地方往往出了事故不惜一切代价，没有出事就不愿付出任何代价，对江河湖海航运安全麻痹大意甚至不闻不问。

　　地方执法人员袒护“三无”采砂船

　　记者乘坐长江某地航道局的公务船在长江航行，航道人员仔细清理了几座航标周围的杂物，船开至长江与一支流交汇处时，眼见前方航标损毁，工作人员却无动于衷。“那边是支流水域，不是长江干线，归地方港航部门管，我们不能过去。”

　　对于中国经济而言，长江航运的重要性不言而喻。不过，一条长江却由10多个部委和11个省区市政府条块分割各管一段。在此格局下，难以形成治江合力。

　　宜宾地方海事局负责人表示，目前长江干线上航务管理局、海事局、航道局、长航公安局等部门的管辖职能和范围各有不同，如三峡和葛洲坝之间的数十公里江段就由长江三峡通航管理局管理。长江干线和长江分支河流的海事管理分属国家海事和地方海事管理，上面各属交通部和各省市管理。长江干线的公安管理同时属长航公安和地方公安管理，各县市在长江都有水上公安，造成长江干线上有2支公安队伍。各地省内水上不同机构间况且难以互通，更不用说沿江各省各部门之间的协调联动。

　　多地海事部门负责人对协调联动难表达了担忧，长江海事局搞电子巡航，江苏海事局推“全程监控一体化”，各分支河流的地方海事基本没有信息化，数据难以共享。此外，因为有中央和地方两支执法队伍，在不同地方有时会相互打架，给安全管理工作带来很多障碍。

　　江苏海事局船舶处负责人认为，低质量的内河船舶大量存在，一方面是因为航运经济不景气，另一方面是因为中国船级社和地方船检机构的标准不统一。多位港口企业负责人还透露，由于港口管理在地方，长江干线的航运管理在中央，各港口的装卸货品等数据到不了海事、公安部门，船舶有没有违禁品、有没有超载、有没有偷税漏税，很多时候只有港口知道，“我们只管装卸，数据不跟监管部门共享。”

　　长江流经10多个省份，地区之间分段而治，边界水域成了安全管理和执法的难点。一位地方执法人员告诉记者，长江九江段跨越三省，中线以外就是湖北和安徽的地界，有一次他们去追一艘“三无”采砂船，船跑到安徽江段，竟然有当地的执法人员出面袒护，只能眼睁睁看着采砂船逃之夭夭。

　　以邻为壑的“驱赶式”执法渐成常态

　　多位基层执法人员告诉记者，涉及挖砂采砂等水利违法行为的，长江上“驱赶式”执法已逐渐成为常态，不少地方江南江北分属不同省份，船往对面一跑，缺乏跨省联动，当地执法部门一点办法都没有。

　　专家认为，“九龙治水”机制表面上集中了众多部门的力量，但并没有达到“团结治水”的目的，反而鼓励了各地区、各职能部门从局部利益、地方利益出发，对内河航运乃至全国航运的各方面“分而治之”，航运环境、河道环境被破坏得七零八落，导致“有利益的一哄而上，没利益的都往外推”，难以形成治水合力。

　　——不同部门、不同地区监管步调不一致、执法尺度难统一，陷入“囚徒困境”，影响长江等江河湖海航运市场健康发展。一家物流公司负责人称，现在航运市场运力严重过剩，很重要的原因是各地船舶准入标准差异太大。“湖北、湖南等地对新船的把关很严，安徽、河南等地政府却大肆补贴、鼓励造新船下水，河南不靠长江，却有5000多艘船常年在长江运营，导致运能越来越过剩，形成恶性循环。另外，不同海事部门管辖的水域，尤其是国家海事和地方海事隶属关系不同，机制体制不同，执法尺度也不一样，船员操作起来很麻烦。”

　　很多内河船员说：“在长江干线航行还好，就怕进支流内河，进了地方海事辖区，就发抖（害怕地方有关部门乱执法、乱罚款）”。

　　——以邻为壑的管理使得“驱赶式”执法逐渐成为常态。记者在长江支流洪湖段和洞庭湖水域采访时，曾看到地方海事部门对非法采砂船不断喊话驱赶，却没有别的执法手段。“采砂归长江水利委员会管，但采砂船出事了责任在我们，没有办法，只能把船赶出我们的辖区。”

　　——各管一摊，自扫门前雪，难以形成治水合力。一名地方港航局负责人说，海事“中央军”负责长江干线的监管，地方海事负责支流内河湖泊管理。地方的船舶由地方负责登记、检验后大量进入长江干线，从事干支线综合运输，这些船行走在中央和地方两种海事辖区。水利、海事、港航、公安、渔政等涉及各部委的执法力量只能在自己的职能范围内行使职权，处罚力度有限，无法形成合力。

　　多位基层海事执法人员表示，不仅仅是长江，现在水上船舶安全管理大多是海事部门“单打独斗”，没有落实各级县乡政府的安全主体责任。

　　“一些地方往往是出了事故不惜一切代价，没有出事就不愿付出任何代价，对江河湖海航运安全麻痹大意甚至不闻不问。”有业内人士称，比如，渡船标准化改造和渡口标准化改造，是提高内河渡船安全系数的有效措施，但不少地方重视支汊河流渡船改造，而轻长江干线渡船改造，渡口改造也存在“重城市轻乡镇”。

　　“一盘棋”战略才能形成治江合力

　　记者调研发现，长江经济带上升为国家战略后，沿江各省市政府和有关部门都有共识，要加强交流合作，确保综合立体交通安全，促进产业开发和经济转型升级。然而，各地都感到体制机制积弊已久，需要国家政策推进和法律保障，通过全面深化改革打破体制机制壁垒。

　　一，沿江地方政府与涉水各部门齐抓共管，发挥地方政府的组织领导作用。涉水地方政府与涉水各部门齐抓共管，尽快形成安全监管综合治理格局。

　　二，整合水上执法力量和资源，形成相对统一的水上管理机制。有地方海事局部门负责人建议，从国家立法层面把资源整合到水上执法力量相对强的部门，统一标准，统一行动把好水上安全关。

　　三，统筹安排，统一规划，科学制订长江乃至全国内河发展战略，统一船舶检验及航行标准，防止出现多重标准和多重管理。

　　有关专家和业内人士认为，近期应充分发挥长江经济带协调领导小组的作用，协调解决长江流域水上安全监管的体制积弊，并建立跨部门的协调机制、稳定的增长投入机制、生态补偿机制和公众参与机制等，为全国层面破除江河湖泊“九龙治水”的现状提供可复制的经验。