街区制打通城市道路“毛细血管” 住宅开发面临变局

　　编者按

　　2月21日，时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发，文件明确了“十三五”乃至更长时间中国城市发展的“路线图”。该份文件热点在于，明确我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。而新规出台大背景是：实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。然而，这背后也存在若干落地难点需要一一破解。

　　2月21日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称“意见”）正式公布，这是时隔37年重启的中央城市工作会议配套文件，勾画了“十三五”乃至未来一段时间中国城市发展的具体“路线图”。

　　意见明确指出，未来我国新建小区要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。这对于拥有74916万城镇常住人口的中国而言，无疑“一石激起千层浪”。

　　实际上，小区道路公共化，也就是街区制的讨论由来已久，过去由于土地出让方式的灵活性，导致一些小区地块上有开发商代建的规划路，而业主入住之后，对于开放小区内的规划路，一来认为是小区安全隐患，二来觉得属于小区内的公共空间被挤压了，这就导致业主与开发商的长期争拗。类似的问题在一线城市多个小区早已不断上演。例如广州的祈福新邨、恒大金碧花园三期。

　　然而，从城市规划发展角度来看，这又是打通城市路网的“毛细血管”的一种方式。在中山大学博导袁奇峰看来，意见反映了城市规划模式的变化。他指出，计划经济时代，政府公共产品提供比较少，大部分公共设施的建设都交给开发单位去建设，现在城市财政有了很大提升，有财力承担公共建设的费用，就提出新的方案。

　　袁奇峰认为，对于开放的道路和设施，政府方面将提供更多建设费用和维护费用，可以理解为对于城市建设支付方式的变更，属于公共和私人之间的财政问题变化。

　　“这是一份技术性文件，最大的影响，或为小区规划路提供政策依据。”袁奇峰指出，对于已有的小区产权，政府要向小区收买道路，也必然要通过业主的同意。

　　与此同时，记者采访多家房企相关负责人获悉，小区公共道路的开放，对于房企今后拿地模式与地下部分开发模式或面临变化。“意见目的是要解决交通问题，使得城市效率大大提升，对交通拥堵的大中型城市影响比较大，但也是一个循序渐进的过程。”新城控股（601155.SH）高级副总裁欧阳捷认为。

　　街区制打通城市道路“毛细血管”

　　袁奇峰认为，街区制可以说是对门禁社区的一种变革，在社会主义初级阶段，人口流动性加剧，贫富差距大，警察力量也不足以监控与管理所有社区，因此门禁社区流行。社会治安并非一朝一夕就能解决的，如果不能解决，就可以用规划技术来解决，如果一个两平方公里的居住区域，门禁范围如果也这么大，城市道路就无法通过，交通非常困难。

　　袁奇峰以广州珠江新城为例，这是一个典型的“小地块＋密路网”的新城规划，与街区制如出一辙。珠江新城总面积7平方公里，住宅与商业主要以组团式社区为主，不再建设门禁小区，将门禁缩小到组团尺度。每个小区只有组团式绿化，公共绿地就是珠江公园等。值得一提的是，珠江新城是1993年请美国规划设计公司提供的思路，广州市规划院做改进方案的，如今“小地块＋密路网”的区域规划也逐渐兴起，但还是在商务区比较多，例如深圳福田商务区；而居住区方面案例比较少，例如万科（000002.SZ）早期位于广州南海的四季花城是为将来“打开”作好准备的，组团意识规划非常强。

　　实际上，大型社区对于周边交通路网的搭建形成一定障碍。以广州祈福新邨为例，这是一个占地1万亩、常住人口10多万人的大型社区，此前小区业主就一直为规划路不断维权。祈福新邨周边交通因为大型社区的建设而无法形成小路网。即便是位于广州市中心的汇景新城，由于整体规划及市政路，特别是与五山地铁、公交汽车站的连接，最终也不得不放开门禁。

　　袁奇峰指出，为了提升整个城市的交通组织，公共利益或许大于个人利益，这在土地出让的时候，政府预先声明，对开发商来说投资成本降低，减少寻租。

　　一名上海建筑规划行业人士指出，现在国内一线城市的交通要么小区私有的无沟通小路，要么以汽车交通为核心的无沟通大路，严重匮乏人车两相宜，促进邻里交流互助的有效交通道路。小区道路公共化，提倡的是增加基础级的路网系统，配合的是500米内必有公共交通覆盖。

　　著名美籍华人建筑规划专家饶及人曾对海绵城市理论有过深刻分解，这是个排水概念，景观用地，操场、停车场，都可以用作蓄洪。规划设计师在此基础上就可以有所作为。

　　克而瑞研究中心分析师陈开朝指出，我国实行小区制以来，不少社区越建越大，横跨好几个街区，造成很多绕行和断头路，大大增加了出行时间，封闭的围墙则将一个个社会群体贴上富人区、穷人区等标签。

　　小区制确实存在弊端，但如果完全采取街区制，则会走向另一极端：一个是居住的私密性将不能保障；第二个是居民出行风险大大增加；第三个保安对进出社区的人的监管难度加大。在国外，许多国家意识到街区制的缺陷，开始推广适度规模小区制（边距不超过200米，总面积不超过50亩），以兼顾公共交通和私人居住品质。

　　而上海市人大代表、同济大学副校长伍江早在去年两会期间就提出过开放式小区的建设建议，他提出，应该减少门禁式居住小区，再塑城市“活体细胞”，适度宽容城市的自组织行为，特别是提升公共空间的日常服务功能与空间文化品质。比如开放式的社区建设，再把属于现代生活的新的要素放进去，使之适应时代的发展需求。

　　在伍江看来，一线城市例如上海就有很多城市更新的机会开放资源，做到一块土地上的资源互融互通。

　　开发模式或临两大变局

　　陈开朝强调，街区制是城市建设布局的一种形式。土地私有国家和我国改革开放早期，大多采用这一方式。它的优点是可以增加公共道路和路网密度；缺点是居住区楼下的车流增加、车速更快，增加了老人和小孩的交通安全隐患，增大了居住区的近噪音干扰，增加安全隐患，会降低居住的舒适度和生活品质。

　　那么，随着街区制趋势来临，政府、房企、业主将会呈现一幅怎样的图景？

　　综合上述多名业内专家学者意见，原有的大型小区主要要面临的是产权问题。尽管小区规划里面是市政路，现在政府要收回，进一步切割小区，也要与业主协商，这是一个长期的协商过程。

　　诚然，意见的大方向是正确的。欧美发达国家也都是这样操作的，道路公共化，提高城市通行效率，降低劳动生产率的损耗。小区和大院开放，不但可以实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，优化路网结构，促进城市土地的节约利用，还可以提供更多的停车泊位，小区和大院绿地也可以成为公共绿地，变相增加更多的公共设施。

　　但欧阳捷指出，有三个重要问题需要在落地中加以考量。首先，需要从法律层面完善道路与绿地所有权、使用权、收益权和补偿。比如住宅小区规划红线内土地所有权属于全体业主，包括道路和绿地，未建的住宅可以将道路和绿地的土地剥离，但已建的住宅道路和绿地的使用权和收益权应当归全体业主，如果要开放，势必要解决使用权和收益权问题。

　　其次，需要从管理主体和费用归属明确开放式街区的公共设施管理维护责任。

　　第三，需要从规则上明确地下停车库的使用权、收益权、分配权及管理责任。住宅小区地下停车库一般占用住宅楼与小区道路和绿地地下空间，用于业主停车，通过刷卡进入，刷卡设施由物业公司管理并收费。

　　欧阳捷也坦言，街区制或为房企将来变局埋下伏笔，大体而言包括土地出让金计算与地下车库建设两个方面。首先，单体楼的土地成本会增加，以一块2万平方米的地来匡算，总价8亿不变的情况下，假设该地块容积率为2，可建面积为4万平方米，楼板价2万／平方米，规划有4栋单体楼，按照建筑密度50%左右，只有一万平方米的土地造楼，另外的地块是公共和绿地，由于涉及到未来责任主体，开发商不会去拿。在地块总价不变的情况下，地块楼板价可能就要变成单价4万/平方米。这里面涉及了市场价格，总成本，政府收益等问题。将来这块地变成公共道路和绿地之后，投入成本要政府来做、维护成本也非常高，因此将来土地出让金额的计算方式或将面临变化。

　　其次，小区道路打开，地块变小，土地出让模式就要变化，会遇到一个最直接的问题，就是地下车库的开发，因为独栋楼底下是没法造的，变成另外出让，两个开发商之间的衔接容易出问题。另外，政府需要把前期规划全部做完了，开发商的角色就变成了造楼和造车库，土地出让金计算方式都会出现变化。地下车库使用地下空间，将来的管理谁来承担，是否有使用权和收益权，是否停车不需要收费？

　　值得一提的是，多名开发商表示，做豪宅难度加大，开发景观与项目私密性会受到非常大影响。例如上海仁恒，小区内设置了跑步的林荫道，业主平时在小区里就可以跑步，不用去世纪公园，如果“打开”小区，林荫道也将会随之消失。