推广“河长制”：需公众监督和第三方参与

　　祝嫣然

　　[在江西，省委书记任总河长，省长任副总河长，7位副省级领导分别担任“五河一湖一江”的河长。]

　　在上月召开的2016全国水利厅局长会议上，水利部部长陈雷强调，十三五期间水利改革要积极推广“河长制”河湖管理模式。

　　“河长制”是由各级党政负责人担任河长，负责辖区内河流的污染治理。它是由河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，目的是保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。

　　河长作为“河长制”管理的第一责任人，对所负责河道的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施，强化横向协调、落实长效管理，对断面水质达标负首要责任。

　　自2007年江苏无锡首创“河长制”，九年来“河长制”已推广到全国主要流域，江苏、江西、湖南、云南等地的河长制度渐趋成熟，为区域和流域水环境治理开辟了一条卓有成效的新路。

　　河长制：从太湖走向全国

　　2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广“河长制”，江苏全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任河长，“河长制”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任。

　　2014年，水利部副部长矫勇表示，将向全国推广“河长制”。同时，水利部将进一步完善河湖保护技术的标准和相应的规程规范，为“河长制”的实施提供坚实的技术支撑。

　　在江西，省委书记任总河长，省长任副总河长，7位副省级领导分别担任“五河一湖一江”的河长。江西总河长、江西省委书记强卫曾在媒体上表示，江西“河长制”的亮点在于“高位推进，全面覆盖”，打造河湖管理的最强团队，结束了23个省直责任单位“多龙治水”、“群龙无首”的局面。

　　弥补“多头治水”的不足

　　有学者认为，“河长制”最大、最突出的特点，就是把我国环境保护法规定的“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”这一要求，以任务具体化、责任明确化和考核刚性化的方式落到了实处。

　　“河长制”在水污染治理方面之所以成效显著，原因在于它将地方领导官员的环保责任具体化，明确了地方政府主要领导对水污染治理的责任，弥补了早先“多头治水”的不足。

　　矫勇曾表示，“河长制”是地方创新的一条经验，在水污染治理方面取得了很好的效果。“河长制”给地方党政主要领导落实了环境责任，有效地调动了各方力量和资源参与河流整治，实现了在流域污染治理和环境保护工作面前没有旁观者。

　　考核问责机制依然在路上

　　中共中央党校傅思明认为，“河长制”的本质是行政问责制。就现有“河长制”的实践来看，问责的主体一般为责任主体的下级（多为环保部门）或责任主体的上级。就前者而言，在行政层级面前，下级如何为上级公正评核?又如何按照“一票否决制”实行问责?而后者，上级对下级的问责，在上级需要承担连带责任的情况时，也难以保证问责结果的公正性。

　　正是由于问责机制的缺失，河长制在推行过程中也出现了权责不明、落实不力等问题。曾有媒体探访了浙江杭州、嘉兴、台州三地30条河道，却只联系上了9名河长。在有些地方，河长成了虚名，身为河长，不知道所负责河道的基本情况，说不出河道水质，不知道是几类水体，河长公示牌不到位，河长日志也由他人代劳。

　　中国环境规划院李云生认为，“河长制”作为一种考核机制，要在清晰的责任边界划定基础上，建立系统化的协调机制，要合理确定工作考核指标与水质考核指标的关系，做到河长责权的一致。

　　“河长制”问责需要公众监督和第三方机构参与。成熟的社会治理结构，不仅要求政府权力规范运作，也要激活民间自治的能力，鼓励民间力量的参与。以往诟病最多的是官方公布某条河流水质达标却与公众所见所感不一致。因而，水质检测等关键环节应有公众和第三方机构参与，以确保其公信度。同时,还应通过民意调查、公众给“河长”打分以及公开考核结果等途径接受公众的评判与监督。

　　傅思明强调，“河长制”的问责，不能只是在行政层面进行，而应该依据专门的问责制法律作出。应尽快出台“河长制”考核和问责相关的法律和制度，确保“河长制”的问责有法可依。