尹中卿：新预算法法律追责方面亟待加强

尹中卿 全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员。图/CFP

　　按日程安排，昨日上午，各代表团审查计划报告和预算报告。

　　新预算法自2015年1月1日实施以来，预算编制与执行是否达成了全口径预算透明、公开的立法宗旨？地方政府性债务“开闸”后，预算法是否发挥了“开前门、堵后门”的作用？对此，新京报专访全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿。尹中卿自2008年开始担任全国人大财政经济委员会副主任委员，经历了预算法修改的全过程。

　　今年预算报告相比去年有亮点

　　新京报：十二届全国人大四次会议审查的预算报告，是不是首次完全按照新预算法的要求，进行的预算审查？

　　尹中卿：预算编制有一个过程，去年十二届全国人大三次会议审议的预算报告，还没有完全按照新预算法的要求来编制2015年的预算。可编制2016年预算，从全国到省市县乡，都应该按照新预算法的要求编制。

　　新京报：今天（8日）审议的预算报告跟去年的相比，有明显变化吗？

　　尹中卿：预算法已经颁布一年半了，正式实施也有一年多了。开始我很担心，预算法是不是走得有点快？但现在看来，跟去年的预算报告相比，今年的报告在贯彻实施新预算法方面有了比较大的改进。

　　新京报：具体体现在哪些方面？

　　尹中卿：比如全口径的预算编制方面，取得了一定进展；专项转移支付不仅提供了项目预算，也同时提交了地区预算草案。而且，在人代会之前提请财经预算审查时，有关部门提交了中央公共投资项目预算，这是个很大的变化，尽管编得还是有些粗，还有代编的项目，但这是个好开端。

　　地方政府性债务总体风险可控

　　新京报：去年置换了部分政府债务，允许地方政府把当年债务，通过发行三年、五年甚至十年的债券，也就是置换债，不必当期偿还。一些学者有不同看法，认为扩大了债务规模，而且这些债务本来就是地方政府该还的，可置换后，相当于纳入到预算中偿还。

　　尹中卿：虽然并没有减少地方债务的规模，可是通过置换，纳入到预算中偿还，规范了地方政府债务的举借、使用、管理、偿还程序，把地方政府债务放到了阳光之下，因此整体上是规范化的。当然，这种做法对于押解地方政府债务、减少地方债务风险，没有充分发挥作用。下一步我们的监督重点就是避免债务置换之后，有的地方政府继续变相举债。

　　新京报：监督检查中，有没有发现其他问题？

　　尹中卿：按预算法的要求，地方政府债务分类纳入预算，这是很好的，可也有新的问题出现。比如去年发行的1千亿专项债券，是归到了政府性基金中来偿还的，并没有放到债务里面，使债务本身又不明晰了。

　　新京报：没有纳入“债务”分类的地方政府性债务还有哪些？

　　尹中卿：所有的或有债务都没有纳入，还有政府承担担保责任的债务，以及国有企业借的、投融资平台借的，政府性基金借的等等。

　　新京报：怎么解决这个问题？

　　尹中卿：我觉得现在应该研究，怎样对政府债务实行全口径管理，也就是说把所有的债，别管是放到一般预算中，还是放到专项债务里，或者是短期债务、长期债务，省政府发的债务、融资平台的借债，对于所有的地方政府债务实行全口径管理，全面监督资金从哪儿来、用于什么项目、用什么来偿还。

　　新京报：目前地方政府性债务的风险到底有多大？

　　尹中卿：总体风险可控，不过个别地方还是有风险的，情况比较复杂，因为政府可用财力不一样，比如西部一些经济欠发达地区，经济规模小，稍微借点债，债务率就很高；东部发达地区尽管债务规模大，不过可用财力雄厚，债务率并不高；还有的地区，政府一般性财政收入少，可是土地出让金高。我认为，赤字也好债务也好，都不可怕，可怕的是债务过快增长、不透明地增长，特别是不透明的增长，这是值得警惕的。

　　部门预算60%资金没提请人大审查

　　新京报：转移支付制度改革进行的怎么样？

　　尹中卿：原来是专项转移支付、一般转移支付各占一半，但专项转移支付一般对应的都是项目，（审批权）分散在各个部委手中，所以导致了“跑部钱进”、资金分散化碎片化等问题，甚至容易出现腐败和浪费。所以预算法要求竞争性领域的专项转移支付都要清理、整治合并，降低专项转移支付的比重。这项改革比较难，因为涉及原来的利益格局。

　　新京报：具体进展如何？一年多来专项转移支付降低了多大比重？

　　尹中卿：现在刚刚开始，尽管专项专治，一般转移支付的比重有所增加，专项转移支付的数量也减少了将近一百项，但目前，专项转移支付的比重还是比较多。

　　新京报：部门预算的编制情况如何？发现了哪些问题？

　　尹中卿：去年人代会审查的预算，部门预算是98个部门，可实际上中央预算部门和单位是156个，也就是说，当时有40%的部门（60多个部门），60%的资金并没有提请人大审查。预算法要求，所有的部门都要编制部门预算、都要提请人大审查，在这方面我们做得还是不够的。

　　新京报：具体哪一类部门的预算没有提请审查呢？

　　尹中卿：比如一些半官方的行业协会，原来从部委转化来的行业协会。

　　政府采购情况有的地方没公开

　　新京报：预算公开方面存在什么问题？

　　尹中卿：预算公开的目的是要接受公民、法人和企业纳税人的监督，让纳税人知道自己的钱是怎么花的。我觉得在提高预算的民主性和法制性方面，还有待加强。有些地方还是要拖，没有按期公开。公开的内容还不够完备，三公经费一般都公开了，可是政府采购情况、关于转移支付情况的说明等等，有的地方还没有公开。

　　新京报：按照规定，该公开没公开，应该被问责。

　　尹中卿：预算法过去实施二十年，没有一个地方或者单位，因为违反预算法受到了处理，导致预算法成了软法。新预算法强化了法律责任，规定对于违反预算法的单位，单位的负责人以及直接责任人员要受到处理，因此新预算法被形容为给没有牙齿的“老虎”，装上了铁嘴钢牙。可实施一年多来，法律责任追责这方面还是亟待加强，一些该被追责的单位和人员没有受到处理，例如法律规定不准违规担保，还有单位和干部违规担保，而且没有受到处理。

　　新京报：你如何评价新预算法实施一年多来的效果？

　　尹中卿：整体来说成绩还是很大的，可还有不少难尽人意之处，还要日积月累，让预算法真正发挥效果。

　　新京报：对于下一步的预算监督工作，有什么建议？

　　尹中卿：这次会议我提交了《关于要修订加快全面修订预算法实施条例》的建议，新预算法已经颁布了一年半了，可《预算法实施条例》还没有修改。《预算法实施条例》很重要，是政府如何落实预算法的行政法规，相当于一个行为准则。

　　新京报：《预算法实施条例》的修改卡在了哪里？

　　尹中卿：去年6月国务院法制办公布了《预算法实施条例》征求意见稿，但是大家的分歧比较大，这个征求意见稿是由财政部起草的，有的专家学者提出，财政部也是政府部门，由财政部起草是不够的，所以我提出来要让国务院法制办牵头，财政部、中国人民银行、税务总局、海关总署、发改委等在内共同起草。

　　★新闻内存

　　地方政府性债务是否堵住“后门”

　　新预算法一个突出变化是地方政府性债务“开闸”，“开前门堵后门”，现在看来，新预算法是否堵住了“后门”？

　　对此，尹中卿说，去年围绕几个大的问题进行预算监督，第一个就是地方政府性债务。过去不允许地方政府借债，但一些地方政府往往违规借债，所以预算法修改时，采用了“关后门开前门”的做法，允许举债加以规范。

　　去年8月份，全国人大常委会听取了国务院关于地方政府性债务的报告，最后决定对于2015年到期的地方政府债务3.2万亿，全额进行置换，大致为地方政府债务节省了2千亿利息支出。

　　新京报首席记者 王姝