中国医改那些年：两会上的永恒议题

图说：我国医改已经进入深水区

　　昨天（3月9日）上午，全国政协十二届四次会议一场记者会后，原卫生部副部长黄洁夫“吐槽”号贩子问题，“我女儿带我外孙去儿童医院看病，用了4个小时也挂不上号，我女儿都哭了。”

　　在他看来，看病难、看病贵的问题仍未根本缓解。“国家为医疗花了不少钱，但老百姓切身感受不深，根源还是医疗卫生服务体制没理顺，尤其公立医院的改革严重滞后。”

　　事实上，中国在1980年代就已经全面展开医改。

　　那时的医疗环境，正经历改革开放带来的阵痛期。在改革的推动下，旧体制摧枯拉朽一般被推翻，而新体制还在适应和试错。

　　在农村，人民公社瓦解，合作医疗亦渐渐消失那时，原来公社里的赤脚医生，变成了生意人。在城市，单位开始自负盈亏，原来庞大的医保支出，成为要重点削减的对象。

　　从“老医改”到“新医改”，31年间，医改在矛盾交织中艰难推进，既有彷徨和歧路，也有争议和博弈。

　　“政府主导”还是“市场改革”，这是困扰了医改31年的困局，也是政府官员、行业专家在每年两会上交锋的议题。

　　一、政府推动

　　看病贵、看病难，简单六个字，困扰了中国医疗31年。

　　在全国政协委员、北大医院院长刘玉村看来，“看病难”的问题是相对的。他认为，“难”主要集中在某些专家医生和某些科目上，医生“忙闲不均”的情况普遍存在。

　　他向媒体举例，在北大医院，有的专家号医生一上午看100多个病人，有的普通号医生诊室稀稀落落，乏人问津。

　　刘玉村觉得，中国医疗的根本症结在于资源供需失衡。他建议提高挂号费诊疗费用，降低药费检查费，并建立符合医疗行业特点的薪酬制度。

　　事实上，早在31年前，中国就开启了医疗体制改革的长征之路。

　　1984年8月，卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，报告提出，“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好。”

　　报告出台后次年，也就是1985年，成为中国医改起步的元年。

　　那时，改革开放刚刚起步，农村中，家庭联产承包责任制开始风行，而在城市，市场经济刚刚萌芽。

　　而医疗环境，卡在旧体制崩塌和新体制建立的夹缝中，混乱无序。最明显的例子是，彼时医疗机构分为营利性和非营利性，但吊诡的是，后者却同样可以赚钱。

　　事实上，卫生部早就已经开始“预热”改革。1981年至1989年，中央每隔三四年就会出台关于医改的文件。在那时，医改主要由政府主导推动，代表委员很少提交提案议案。

　　一位卫生部的老干部曾对媒体回忆，“当时卫生部部长钱信忠、副部长季宗权是主要的推动者，鼓动卫生系统‘放手干’。”

　　但几乎从一开始，这项改革就已经争论激烈，反对者大有人在。

　　卫生部下属的《健康报》曾汇编了7篇持“不同意见”的文章。“这些文章的主要立意，就是从医院的根本属性出发，认为医疗卫生应该是社会公益事业，不应该强调其经济属性。”一位卫生系统的老干部向媒体回忆。

　　事实上，传统计划经济模式下的医院管理已经千疮百孔、陈旧不堪，改革已成大势。

　　二、官员建言

　　纵观整个1990年代医改，市场化的声音一直处于主导地位。

　　彼时，卫生系统的内部争论日渐兴盛。政府主导还是市场改革，两种思路开始针锋相对，向上传达自己的观点。

　　卫生部原医政司司长于宗河反对医疗服务市场化。在他看来，经济领域的做法不能简单移植到卫生服务上，“如果忽视这一点，就会导致什么环节赚钱资源就往哪里投，谁钱越多谁就能享受越好的医疗服务，而无法顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。”

　　他的观点后来发表在1993年12月21日的新华社内参中，呈上了国家领导人的案头。

　　回溯当时争议的起源，是1992年春中国掀起了新一轮的改革浪潮，“建设靠国家，吃饭靠自己”，风行各个行业。

　　1991年，全国人大第七次会议提出了新时期卫生工作的方针：“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把医疗卫生工作重点放到农村。”这可以看作是对这一阶段卫生政策的高度总结。

　　医改在这一背景下再次提上日程。

　　“如果等一二年，其他部门、行业各种产业部搞起来了，甚至你自己的领地都被人家挖走了，市场、群众就不需要你的产品了。”时任卫生部部长的陈敏章在华东七省市卫生厅局长座谈会上说。

　　当年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。此后，点名手术、特殊护理、特殊病房等新事物，像雨后春笋般在医疗系统涌现。

　　从统计数据来看，那时我国的卫生事业在国家投入并不足的情况下仍然高速发展，1980年中国卫生机构数量是18万家，到2000年时已有32万。

　　2003年，SARS疫情在全国蔓延，中国开始反思公共卫生体系的漏洞，进而开始检讨整个卫生事业。

　　时任卫生部政策法规司司长的吴明江，在全国政协举行的一次医改研讨会上说，在医疗体制改革中，国家要“大踏步”后退，政府只举办部分公立医院。

　　这一讲话被视为产权改革的号角。坊间风传，“各级政府将只保留一两家提供基本医疗服务的大型医院，其他医院将逐步对业外资本开放”。

　　一场中国医疗产业的盛宴似乎即将来临，人人都在摩拳擦掌等待分享那块巨大的市场蛋糕。

　　但那把切蛋糕的刀，最终没能落下。

　　三、重新择路

　　新世纪以来，中国医改之痛渐渐暴露，医患纠纷渐渐走向极端，医生甚至成为了中国最危险的职业之一。

　　2005年，从江西来广东打工的陈丽萍来到广州中山大学第一附属医院，她2岁大的儿子已经连续高烧18天不退。很快，儿子被确诊为白血病，10万元的医疗费大大超出了这个家庭所能承受的极限。

　　根据当时的医学统计，中国每年白血病新发病2万人，只有不到四分之一的患者接受了治疗，而其余几乎全部是因为负担不起高额的治疗费用被迫放弃。

　　类似的情况在当时并非个案，20余年医疗市场化改革的结果，使许多中国人不敢踏进医院大门。

　　全国政协委员、中国中医科学院望京医院教授温建民，曾在接受媒体采访时讲述自己对医患关系的感受。

　　“我刚毕业的时候（笔者注：1980年代），医患关系非常和谐，到了把医疗推向市场以后，医患关系开始紧张了，到了九十年代末，到了现在二十一世纪，越来越紧张，紧张到我们很多医生跟我说，我现在看每个病人，我首先把他当作我的一个原告，我是一个被告。”

　　2005年5月24日，卫生部下属的《医院报》头版头条刊出了卫生部政策法规司司长刘新明的一次最新讲话——“市场化非医改方向”。

　　这一观点，被迅速地解读为卫生部的表态，一时间引起全社会的普遍关注。

　　刘新明的观点是，“看病贵”、“看病难”等现象，根源在于我国医疗服务的社会公平性差、医疗资源配置效率低，要解决这两个难题，主要靠政府，而不是让医疗体制改革走市场化的道路。

　　此后，《中国青年报》在7月28日刊出报道，“国务院研究机构称，我国医改基本不成功。”

　　报告认为，医改困局的形成，是将近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化引起的，而之所以出现这种情况，和政府对卫生医疗事业的主导不足、拨款不足有关，所以，“核心问题在于强化政府责任”，医改道路选择上应以政府主导，公有制为主导，坚持医疗卫生事业的公共品属性。

　　从那一年开始，“医疗市场化”日渐成为千夫所指，中国医改重新回到了十字路口。

　　四、两会热议

　　2006年9月，国家正式启动新医改，成立了由国家11个有关部委组成的医疗体制改革协调小组。

　　彼时，中国政府向全球范围征求意见，包括世界银行、世界卫生组织、麦肯锡等，都参与了中国医改方案的制定。

　　2009年1月，国务院常务会议通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009～2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，新一轮医改方案正式出台。

　　然而，新医改方案刚刚公布第二年，就在两会上遭遇了反对的声音。

　　全国政协委员、山东省工商联副主席、青州尧王制药总经理宗立成在接受媒体采访时说，“医改如果成功了，是全国人民的悲剧！我敢这么说，就甘愿受千夫所指，不怕被人骂！” 在他看来，医改的核心“医药分家”从根本上就是荒唐的，不切实际。

　　反对声音之下，2010年3月3日下午全国政协会议开幕式前，全国政协委员、卫生部长陈竺成了媒体记者围堵的首要目标，对刚刚公布的新医改方案中的一些焦点问题作了40多分钟的解释工作。

　　从那时起，新医改成为每年两会上最热议的话题。

　　2014年，全国政协委员、中日友好医院院长许树强曾在两会上建议，制定简化的审批程序，尽快放开允许医生有序多点执业，必须从根本上改革其人事制度。2015年全国两会上，民进中央向全国政协递交提案，建议推动公立医院人事薪酬制度改革。

　　这些建议和提案在两会后直达国家卫生计生委，一定程度上参与政策的制定。

　　据统计，2015年国家卫计委共承办建议、提案1412件，关注度位列前五的依次为：医政医管、体制改革、基层卫生、疾病防控和家庭发展。

　　今时今日，医改已进入攻坚期和深水区，泥沼之处已经显而易见。无论是政府主动决策推动，还是代表委员提案建议形成倒逼压力，唯一可以肯定的是，医改之路依然前路漫漫。