网约车新规落地 各地细则变量何解？

　　15个城市公布网约车细则草案背后,涉及的是各方复杂的利益博弈，关乎地方社会治理、交通发展等方面，网约车与传统出租车两大新旧业态碰撞明显

　　《财经》记者 相惠莲 鲁伟/文 李恩树/编辑

　　10月16日，来自山东的司机程华（化名）重回北京市天通苑地铁站“趴活”，以此结束自己并不长的网约车司机生涯。

　　由于北京的网约车细则草案“限人限车”，程华被排除在外。

　　10月8日，北京公布细则草案的当天，程华所在的滴滴司机微信群讨论热烈，群里一半以上的外地司机对前途一片迷茫。

　　思前想后，程华决定放弃网约车平台，早点“占据”周围的黑车市场，免得草案落地后连这块市场都抢不到位置。

　　不过，受网约车冲击，出租车司机们的日子也不好过。

　　上月，长沙司机彭虎刚刚告别出租车行业，“因为每天连凑齐150元的份儿钱都难”。

　　创建四年后，滴滴出行收购了由美入华成立的优步中国，这桩交易达成刚满三个月，正当一切看起来都很美时，陆续推出的网约车地方细则为这家网约车巨头企业亮起“红灯”。

　　网约车涉及的各方均前路未卜，皆源于网约车的地方细则逐渐推出。7月底，交通部等部委公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》），在一些学者看来，这部《暂行办法》为网约车的合法化和正当化开辟了一条途径，同时也给地方解释留下空间。

　　10月以来，北京、上海等城市密集推出的网约车地方细则草案对司机户籍、车辆尺寸等作出严格限制，引发热议。细则背后涉及的是各方复杂的利益博弈，关乎地方社会治理、交通发展等方面，网约车与传统出租车两大新旧业态碰撞明显。

　　11月1日，《暂行办法》即将施行。截至发稿时，包括直辖市、各省会在内的31个城市中，仅有15个城市公布了网约车地方细则的征求意见稿，各方意见仍在交锋，网约车前路充满变量。

　　告别宽松

　　从已公布的地方细则看，网约车似将告别宽松的状态。各个城市均规定了网约车的驾驶资格、网约车的遵守准则等内容，驾驶员和车辆的准入条件是其中的焦点所在。

　　已公布网约车细则的15个城市中，在驾驶员方面，本地车牌是所有城市不约而同的要求，绝大多数要求网约车驾驶员具有本地户籍或居住证，北京、上海、天津直接限定为本地户籍。

　　从车辆资格看，多数城市要求燃油车的轴距达到2700毫米以上，在此规定下，网约车至少会是一台拥有较大内部空间的中型车。同时，多城将排量下限设置为2.0升左右，以求一定的安全性和舒适度。

　　北京大学国家发展研究院教授薛兆丰评论，这些规定一旦执行，网约车的实际供应量或将压缩至原来的一角，乘客将重新感到打车难，等车时间大幅延长，黑车市场或将回暖。

　　西南交通大学交通运输与物流学院讲师杨鸿泰的研究显示，西雅图、匹兹堡、芝加哥、波士顿、伦敦、悉尼、澳门和台湾、菲律宾等地区和国家的监管政策中，对网约车驾驶员有户籍限制的很少见，只有澳门要求车长需要大于4.5米。国内多个城市的监管政策相比之下尤显严格。

　　少数城市凭借“宽容”成为此轮地方新政中的亮点。

　　成都没有设置车龄和车轴距的门槛，规定车辆排量不小于1.6L或1.4T，相对容易达到；发力培养大数据产业的贵阳市对轴距和排量均无要求，仅需车龄不超过三年，购置车辆的价格不低于中心城区巡游车的价格。贵阳版细则还提出，将运用大数据融合巡游车和新业态。

　　此外，向来受到鼓励的“合乘”也迎来了各地的一些约束条件。

　　已出细则的城市几乎都规定，“合乘”必须由驾驶人发起、每车每天不得超过两次或四次。部分城市还框定了价格，如杭州规定，驾驶员和平台收取的每公里费用总额不得超过巡游出租车的50%。

　　多方利益博弈

　　在普遍的严格约束下，众多网约车平台公司和租赁公司倍感压力。

　　北京、上海等城市公开细则后，滴滴出行在第一时间公开发声，认为对车辆轴距和排量的限制会将平台上的一众小型车辆排除在外，今后只有远超巡游出租车的中高端车辆才能从事网约车行业。届时，车辆供给将减少，车费翻倍，出行效率大幅降低。在上海已激活滴滴的41万余司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。

　　“后果很严重”，滴滴方面如此形容。

　　新政公布后不久，武汉的50家网约车相关租赁公司集体表态，希望新政能倾听基层8万多从业人员的声音。他们提出，现在的绝大多数运营车辆不符合“安全气囊不少于4个，轴距不小于2700毫米”的规定，应适当下调车辆准入标准，采纳“老车老办法，新车新办法”的过渡性政策。

　　10月20日，滴滴总裁柳青公开回应称，滴滴正和地方政府积极地交流，并称很有信心，决策者们会趋向符合社会和百姓利益的政策。

　　博弈中的另一重要利益主体是传统出租车。

　　9月初，在湖南省长沙市交通运输局举行的一场座谈会上，传统出租车企业与网约车企业的代表展开了激烈讨论。

　　一位参会人士透露，虽然网约车细则的出台已进入倒计时阶段，但双方对细则涉及的大多数问题仍持不同意见，尤其是“网约车数量是否需要管控、运价是否需要管控、是否需要设置车辆档次”这三个问题。

　　10月27日公布的长沙版细则对争议较大的问题都留有余地，在数量上“原则上实行市场调节，但必要时会实行调控”，在运价上“实行市场调节价，必要时实行政府指导价”。

　　长沙的不少出租车司机称，近几年，在网约车的冲击下“无路可走”。

　　以32岁的彭虎为例，2014年9月，他开始从事出租车行业，每天驾驶10个小时，收入600元左右，除去200元一天的份儿钱和100元的油钱，能赚300元。

　　“现在受网约车冲击，虽然份儿钱降到150元一天了，但很难做，有时候连凑齐份儿钱都难。以前打车是人找车，现在是车找人。”上个月，彭虎告别了出租车行业，但还没有想清楚接下来做什么工作。他所在的公司原先有近300名司机，现在只剩下200多人，其余或准备开网约车，或彻底转型从事其他行业。

　　今年4月，在一次新闻通气会上，长沙市交通运输局局长刘明理透露，网约车吞噬了当地出租车大约20%的营业额。

　　政府在网约车和传统出租车两者之间权衡决策时，一个不可忽视的权重因素是，出租车行业被认为关乎地方稳定。截至今年4月，长沙市城区有出租汽车经营单位19家，其中国有、集体企业2家，股份制企业3家，民营企业3家，有限责任公司10家，社会民间组织1家，共有出租汽车7780台，出租汽车从业人员约1.7万人。就在长沙网约车细则公布的8天前，10月19日，仍有数百名出租车司机聚集在长沙市政府前反映诉求。

　　一位熟悉长沙网约车细则的人士对《财经》记者表示，网约车细则出台之前，政府部门需要反复平衡网约车和出租车两大群体之间的利益。

　　“长沙的的士司机对相关政策非常熟悉，向我们提了很多意见，但有些意见根本无法满足，比如取消份儿钱。”一家出租车公司的办公室有关人士对《财经》记者表示，“这是网约车细则出台较慢的原因，因为需要各种平衡和考量。”

　　上述出租车公司人士还称，去年下半年以来，出租车群体风声鹤唳，公司经常需要维稳，“有些是趁机闹事，但确实也有的交不起份儿钱。”

　　调控压力叠加

　　网约车出现后，大量私家车入场，迅速提高了打车市场的服务供应量，互联网手段提高了效率，弹性价格能调节供需平衡，评分系统则提升了双方信用的透明度，这些优点都不为传统出租车所具有。

　　一些经济学者指出，当前地方对网约车的监管思维相对保守，不利于网约车的发展，限制了消费者的选择。

　　对新业态加以诸多监管措施是否合理？针对位于风口浪尖的本地户籍、本地车牌等规定，各地交通委给出回应。

　　上海市交通委解释，沪牌政策有三个原因：网约车应适度发展；网约车作为出租车的一种业态，具有地域性特征；只有沪牌车辆能在上海提供全时段全路段的出行服务。

　　北京市交通委的回应是，对网约车驾驶员和车辆的规定出自治理城市病、疏解非首都功能的要求，严控人口规模，将高端服务业和高新技术产业作为就业的主要方向。此外，立规网约车还是治理交通拥堵的一部分。

　　在国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东看来，对网约车驾驶员的户籍要求是各地人口调控政策叠加到交通行业的结果。

　　在制定网约车细则时，各地可因地制宜，这符合交通部《暂行办法》的精神。不过，他也认同，“只从交通行业发展的角度考虑，户籍限制确实不应该也不需要。”

　　车轴距、排量等条件则体现出《暂行办法》给予网约车的高端化定位。程世东认为，“高端”有很多评价方式，包括礼仪、整洁度、网络等等，但定性的描述无法监管，唯一可操作的办法就是衡量车况。

　　至于合乘，各地仍鼓励，所设的限制条件只是为了避免有人打着顺风车的名义进行经营行为，不过可以弱化每日合乘次数、由谁来发起的规定，控制好收费水平这一项就能起效。

　　“经济学家和交通专家站在不同的阵营里。”世界资源研究所中国交通项目主任刘岱宗说。

　　他认为，经济学家希望采取市场竞争来完成优胜劣汰，但在包括城市交通在内的许多公共服务领域，市场未必能即刻有效地发挥作用，而大城市的道路土地资源是稀缺的。“买车的成本并不高，如果一开始没有建立良好的秩序，没有达到一定的安全、环保标准，只会催生出拼价格的淘汰模式。”

　　政府对出租车原来的监管主要是准入监管、数量监管，更多是从保护消费者安全的角度着想，以解决乘客和司机之间的信息不对称。

　　中央财经大学法学院副院长高秦伟指出，网约车的技术已经能解决一些信息不对称的问题，政府可以设计一个准入底线，更多让企业自己把控标准，并不断提高。

　　对网约车的管理还出自优先发展公共交通的城市战略。北京曾研究提高停车费、征收拥堵费等措施，也是出于提高机动车使用成本的政策目的，希望更多人能从使用小汽车转向地铁、公交、自行车。

　　从现实看，北京的公交客运量在下降。

　　根据北京第五次综合交通调查结果，2015年，北京交通运输行业客运总量下滑了9.4%，公共电汽车全年完成客运量40.6亿人次，同比下降了14.9%。刘岱宗认为，这一结果可能与网约车吸引了一部分原来的公交乘客有关。

　　新问题需新解法

　　即使对已经公开了细则的地区而言，博弈也还没有结束。

　　关于网约车的价格，多地的说辞都是：实行市场调节价，必要时可实行政府指导价。

　　“到底该如何制定网约车和传统出租车之间的价格关系，或许为此引入市场机制才是真正应该由经济学家来主导的。”刘岱宗指出，国外在监管网约车时，围绕着是否应该管制价格、如何管价格等问题，争执得尤为激烈。

　　对司机而言，调价机制比固定价格更有吸引力，乘客需求少时价格低，更能吸引乘客，乘客需求高时价格高，驾驶员能挣得多。

　　巴西最大的城市圣保罗在管理网约车时也遇到了定价难题。由于网约车所吸引的公交用户远高于小汽车用户，2016年初，圣保罗地方政府提出了一份大胆的管理方案，网约车需预先购买两个月的行驶里程，超出部分需支付额外的拥堵附加费，但这一方案的投票在传统出租车司机的抗议下被迫取消。

　　“网约车不用缴纳给政府任何营运费用，根据这个方案的计算方式，在挣钱方面仍具优势。”刘岱宗认为，网约车是新生事物，全世界都在探索如何管理，中国的各地新政是第一步，若出现新的问题，可以再调整。

　　与价格相似，数量管制在各地细则中暂未被明确表达。多数城市将网约车的数量交由市场调节，一些地方则为政府调控留下了口子。如重庆就称，当市场调节功能失效或者竞争恶化时，政府有权对网约车数量实施临时行政管制。

　　这一问题也是新旧业态的交锋之处。

　　在长沙市交通运输局近期举行的座谈会上，来自蓝灯、龙骧、万众等出租车企业的代表，认为应该对网约车数量进行适当管控；来自滴滴的代表则认为，管制是计划经济思想，与市场经济思维相违背。双方一度争执不下。

　　程世东认为，在三五年内，北上广等管控小汽车数量的城市，应该对包括网约车在内的所有出租车进行数量管制。两者占用的道路资源、消耗的能源、带来的环境污染基本相同，应当保持政策的一致。

　　不过，行政管制或是过渡阶段。北京市交通委主任周正宇近日称，在解决拥堵等交通问题上，北京将逐渐通过经济手段代替行政手段。

　　除了从尺寸上将网约车限定为中高档车辆，与传统出租车做出区分，多地在地方细则中还设计了一些条款来突出区别。

　　如重庆规定，网约车的价格应高于同期购置的巡游车价格；上海则规定，网约车平台不允许出现从火车站、机场出发的订单。

　　高秦伟认为，政府的想法应该是，当前出租车发展得比较困难，需要为两类企业提供平衡的发展环境。但事实上，网约车和巡游车的边界并不那么明确。多年前起，北京的巡游车就设置有电话预约平台，而在国外的一些城市，在路上巡游的传统出租车并不多，主要通过电话预约。

　　“我们现在似乎要把巡游车和网约车区分清楚，要把高端车和低端车区分清楚。但这两者以后可能会慢慢地融合。”高秦伟称。

　　工信部电信研究院政策与经济研究所副总工程师何霞还提出，未来约车行业的发展将基于网络相连，无人驾驶也是趋势，就此意义看，传统出租车会慢慢消亡。

　　不过，也不应完全以传统出租车的一套规则来约束网约车，网约车公司若在新规下演变为出租车公司，或许将不再有创新可言。

　　“规则的设定应尽量通过公正公开的程序来讨论，公共政策本就没有一个正确的答案。”高秦伟说。