《无居民海岛保护与利用管理规定》日前正式施行

　　中国人租用钓鱼岛成为可能？

　　□本报见习记者 赵凌

　　由国家海洋局、民政部、解放军总参谋部颁发的《无居民海岛保护与利用管理规定》于7月1日正式施行，规定的核心内容是：中国6000多个无人岛将允许个人或机构开发利用，租用时间最长50年。该规定显示了中国开发海洋经济、迈向海洋大国的决心，也为有争议海岛的主权维护行为提供了新的可能。

　　经济敏感与政治敏感

　　从7月1日开始，大量的电话将位于国家海洋局大楼7层的海域管理司弄得异常忙碌。工作人员看上去没有一个是闲着的。向下，他们不断地回答各种咨询电话；向上，他们不停地因一些问题请示上层。

　　海域管理司的主要职责是草拟我国海洋的基本法律、法规和政策。此前，中国第一部有关无居民海岛管理的制度刚刚确立下来——7月1日《无居民海岛保护与利用管理规定》（以下简称《规定》）正式施行。

　　“天津有没有岛可以租？”一位天津人在看到规定后致电海洋局。所有的咨询电话几乎都是以这样的方式开头。《规定》的核心内容是：中国6000多个无人岛将允许个人或机构开发利用，租用时间最长50年。

　　截至7月10日，海域管理司资质管理处处长王忠告诉记者，他们已经接到了几十个咨询电话，以及一些正式申请函件。天生极具商业头脑的浙闽人再次表现出他们的经济敏感，目前来自这两地的咨询最为集中。据了解，中国6528个无人岛中，浙江拥有2872个，约占44％，福建次之，约占22％。沿海各地通过这一《规定》已经看到了各自的商机，一些人已在心中盘算把无居民海岛开发成海岛生态旅游中心、海岛港口、海岛仓库、海岛资源开采等项目。

　　另一些人则表现出了更多的“政治敏感”。中国内地保钓人士已经向海洋局提出了申请。王忠告诉记者，因为钓鱼岛也在规定之列，目前海域管理司已经收到了四份正式函件，有意申请租用钓鱼岛。这四份意向有的来自个人，有的是一些机构。王忠透露，这些申请更侧重“保钓”的爱国目的，商业开发的意图不很强烈。海域管理司副司长吕彩霞没有回避这一问题，她告诉记者，目前海洋局已经受理了这些申请，正在按照正常程序处理。

　　周文博是上次出海保钓行动的发言人，他告诉记者，法规的出台为理性保钓提供了法理依据，将会使保钓更加实际。“我们采取这个步骤是想获得在钓鱼岛问题上和日本政府及右翼势力斗争的法律依据。”周文博认为既然政府鼓励开发利用无人岛，民间租用钓鱼岛就能够为政府在钓鱼岛问题上提供坚定的民意支持。

　　周文博初步设想筹款开发钓鱼岛，但开发利用并不是他们的目的，他们租借钓鱼岛的意义在于向外界宣示中国的主权。如果申请获准，将来钓鱼岛列屿的控制权收回，周文博说他们会考虑将使用权无偿转让给真正有实力的开发者。

　　“重陆轻海”的积弊

　　钓鱼岛仅仅是中国6000多个无人岛屿中的一个。根据官方公布的数据，除了台湾、香港、澳门所属的433个岛屿外，中国还拥有面积大于500平方米的岛屿6500个，其中约94％无长住居民。《规定》的出台不仅表明中国政府向公众开放了海岛的开发权，更重要的是它预示着中国将发展的目光进一步从内陆投向浩瀚的海洋。

　　海洋发展战略研究所所长高之国博士认为，中国的兴衰荣辱与海洋密切相关。总结历史经验可以看出，重陆轻海是中国在过去四五百年间由强到弱、大国地位不保，以及鸦片战争后100多年间沦为半封建、半殖民地国家的重要原因之一。

　　有观点认为，中国与西方实力的第一次分野就出现在海洋上。哥伦布和麦哲伦的“地理大发现”，为欧洲提供了发展的强大动力，他们紧紧抓住了这次机会，第一次领先于东方。实际上，郑和七下西洋的历史表明，中国在明朝时期有着比欧洲更为强大的航海能力。但中国并没有用这些力量去开拓新的领域和谋求新的发展。西方征服海洋的背后是其强烈的经济诉求，而郑和的远航只是在茫茫大海中漫无目的地显示着自己的强大，最终没有触动中国进行社会的根本变革。

　　“重陆轻海”成为中国传统理念的一个重要特征，在历史的关键时刻，中国始终将发展的重心放在内陆，把无穷无尽的海洋留给了西方的探险者。

　　高之国博士认为，中国现在和未来要解决好人口、资源和环境问题，一条重要出路就是走向海洋。

　　根据《联合国海洋法公约》，海岛是划分国家内水、领海和200海里专属经济区等管辖海域的重要标志。一个普通如圆桌大小的岛屿或者岩礁就可以拥有1550平方公里的领海海域。而拥有一个孤立小岛的领土主权，就拥有其周围43万平方公里海域丰富的海洋生物和海底油气资源的捕捞、开采等主权权利。在经济上，海岛被描述为走向海洋的“桥头堡”和通向内陆的“岛桥”；在军事上，又被誉为“不沉的航空母舰”。

　　尽管美誉在身，但长期以来中国海岛的价值并没有得到充分体现。出于军事和国家安全方面的考虑，海岛在中国被作为受到严格限制的领域，特别是无人岛一直没有对外开放。王忠处长介绍，建国后到改革开放之前，国家对海岛多侧重于国防建设，大部分海岛处于未开发状态。改革开放以来，各地开始重视海岛开发，但因为种种原因导致开发不力，基础设施非常落后。王忠处长告诉记者，海岛经济和大陆经济的平均差距是2－3倍，更大的甚至达到十多倍。海洋发展战略研究所海洋法研究室主任、副研究员贾宇也同样感慨，“海岛经济落后，是中国东部的‘西部’”。

　　因为远离大陆，一些离岸较远的无居民海岛虽然归属国有，但它们很难进入管理者的视野和思维———管理真空由此出现，一部分地方单位和个人甚至错误地认为与之毗邻的海岛属于本地方、本单位甚至个人所有，一系列问题由此产生：无居民海岛开发秩序混乱，海岛生态资源遭到严重破坏；炸岛、炸礁、炸山取石严重改变海岛地貌和形态的事件发生频繁，严重影响到中国领海基点的安全；甚至一些海岛的随意开发造成了军事机密的泄露。

　　据王忠介绍，现在我国公布的78个领海基点中，有67个为无居民海岛。领海基点是划定领海的起始点，如果炸岛造成领海基点消失，将意味着基点周围海域主权的丧失。

　　2002年7月，以全国政协副主席周铁农为团长的33名政协委员对浙江、广东两省的海岛进行了调查，发现海岛的管理形势紧迫。考察团了解到，上世纪90年代南澳岛曾经发生过大规模的炸山填海事件，资源破坏之严重令人痛心。委员们提交的考察报告，措辞急切——“国家应指定主管部门抓紧进行海岛立法工作，尽快出台国家层次的海岛管理法规和政策，特别是无居民海岛管理的法规。”

　　今年全国两会，部分人大代表和政协委员提交了有关海岛管理的议案和提案，同样希望“政府将海岛作为一个特殊的区域和问题从战略高度加以对待”。

　　十年一剑。国家海洋局海域管理司副司长吕彩霞告诉记者，正是在这样的背景下，国家海洋局、民政部、总参谋部联合颁布实施了《无居民海岛保护与利用管理规定》。

　　经济开发与主权争端

　　几年前，浙江沿海发生了一起外国人擅自登临无居民海岛的事件。他们不仅登临，而且临时使用———在无人岛上采集生态样本。“我们只能袖手旁观，因为他们并没有违反中国的法律，我们没有任何法律和法规来限制他们的行为。即使他们想履行法定的手续登岛，我们都没有。”这件事对官方震动很大，国家海洋局资质管理处处长王忠说：“当时上了国务院的内部材料。”

　　对于主权有争议的一些海岛，因长期“无人问津”遭到了国外的质疑。王忠告诉记者，就曾经有人对中沙群岛提出疑问：“你们说中沙是你们的，可为什么又见不到任何管理？”而且，一些无人岛同时又是无名岛，民政部区划地名司司长戴均良说，对岛屿进行命名是维护国家主权、领土完整和国家海洋权益的具体体现。如果一个国家的岛屿连名字都没有，怎么体现你实施行政管辖的权力？对此，民政部门将负责为1500多个无居民海岛命名。

　　海洋发展战略研究所海洋法研究室主任贾宇介绍，中国有8个海上邻国，至今还没有一个与中国彻底解决了双边海洋划界问题。贾宇认为这背后就是因为存在着资源争端、岛屿归属和海域划界争议的问题。但这三个问题常常三位一体，彼此关联。以钓鱼岛为例，尽管截断任何一段历史考证和法理依据，都可以无可置疑地证明钓鱼台是属于中国的固有领土，但这一不足7平方公里的小岛始终是日本处心积虑觊觎良久的地方。

　　今年1月有关媒体披露，日本政府从去年起私下和所谓声称拥有钓鱼岛所有权的日本国民签订租约，以每年2256万日元的价格租下了钓鱼岛及附近的南小岛、北小岛三个岛屿，中国外交部发言人随后发表评论，重申钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国的固有领土，日方对这些岛屿采取的任何单方面行动都是无效的。

　　日本政府权属转移的目的就在于限制转售钓鱼岛，以此实现对钓鱼岛的实际行政控制。专家分析，日本不但想租借一个小岛，更是“惦记”着根据《联合国海洋法公约》赋予主权国的12海里“海上国土”和200海里专属经济区。

　　南海海域是中国最大的海域，同时也是主权争议最多的地方，南沙群岛更是其中的“经济重地”：在其海域内，海底石油贮藏量高达200亿吨。但据贾宇副研究员介绍，目前南海一些条件较好的岛礁被周边国家侵占。

　　贾宇认为，尽管中国一直在不遗余力地倡导“搁置争议，共同开发”原则。但目前看来，一些国家实际上将中国抛在一边，或者一味地单边开发，或者引进区域外势力进行开发。尽管中国也提出过具体的合作开发计划，但这些国家已经对一些岛屿和海域进行了实际的开发，没有人会愿意拿出得手的蛋糕与中国分享。有观点分析认为，一些国家试图通过长期的谈判来争取时间掠夺中国的海洋资源，也想通过现实的开发成果，最终获得主权认可。

　　一些从事海洋战略研究的专家们认为中国也应该考虑调整自己的策略，对有争议的海岛、海域加强经济开发。既然中国拥有主权，就应该通过现实的开发利用，彰显和行使这种权利。

　　中国无居民海岛管理规定的跟进，意义或许就在于此。