本刊记者 杜智娜

　　【提要】2003年8月27日，备受关注的《行政许可法》在经过全国人大常委会第四次会议投票后，以151票赞成、0票反对、1票弃权的表决结果通过，将于2004年7月1日正式实施。在这部法律中，公民的利益被提到了一定高度。

　　1987年，河南省驻马店市的苏子明在市中心盖起一座小楼。盖楼前，他曾向当时负责批地和建房的职能部门——驻马店市城建局提出申请，请求将自家的平房改建成楼房。城建局给他发了《零星修缮许可证》。虽然从字面上看只是允许对房屋进行零星修缮的意思，其实这在当年，它既相当于《土地使用证》，又相当于《建房许可证》。发了证以后，开工前，城建局派人亲临现场放线验线。不久，小楼建成了。

　　一年多后，新成立的土管局却否定了城建局以前的决定，并认为当时城建局下发的《零星修缮许可证》是不能够代替《土地使用证》的。土管局认为苏子明还应该到土地管理局去办理《土地使用证》，并将苏子明的四层小楼全部予以没收。

　　令苏子明不解的是，他建房是在1987年，而驻马店市土地管理局成立时间是1988年。也就是说，他建房的时候土地管理局还未成立。既然土管局也承认当年城建局才是批地建房的管理部门，那为什么又不认可城建局颁发的批文呢？

　　为此，苏子明将市土管局告上法庭，几经波折，法院终于判决当初城建局给苏子明颁发的《零星修缮许可证》是合法有效的。但历时13年，此时的小楼已被市里的清房办拍卖了，由于苏子明“未提供原驻马店市土管局将其房产予以没收的证据”，因此对苏子明要求返还房产的请求不予支持。

　　苏子明的官司结束了，可如果当初行政机关的行政许可行为有相应的法律规范规定的话，也许苏子明就不会走上漫漫的、不堪回首的诉讼之路……

　　2003年8月27日，被誉为具有中国“政治文明建设的又一座里程碑”的《行政许可法》在维护公民利益的呼声中出台了，这意味着苏子明们的经历将不会再重演。那么《行政许可法》真正能给老百姓带来什么？

　　着眼公民利益

　　新颁布的《行政许可法》在解决苏子明所遇到的问题方面确立了一个基本的原则——诚实信赖保护原则。该法第八条明确规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

　　全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授解释说，诚实信赖保护原则就是法律要求行政机关作出行政许可行为之后，通常情况下不得随意地变更、收回、废止、撤销原来的行政行为，除非由于公共利益的需要，不得不变更、收回、废止，或者由于法律法规的变化，客观事实的变化必须要变更、废止、收回原来的许可行为的话才能够变更、收回、撤销原来的行政许可。但是这时候如果给相对人造成利益上的损失的话，行政机关要相应地赔偿。比如说新公路刚刚修好，有人提出要在路边开饭店。行政机关批准了，发给人家经营许可证，占地许可证等等。等人家把饭店装修好了，正常营业了，政府又提出要在路边种树。种树是好事，为了公共利益嘛，饭店是不得不拆了，但这个时候，政府就要给人家一定的经济补偿。换句话说，政府的行为要让老百姓觉得心里有底，不会老想着“过几天会不会又改了”。

　　全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室处长许安标在接受本刊记者采访时说，诚实信赖保护原则是《行政许可法》重要内容。他举例说，以前有一种情况，某一行业或某一领域出现了不良现象、不法行为，这一行业或领域的所有企业都跟着“吃药”，行政机关把有关的许可证都宣布无效或收回，重新登记颁发许可证，这是与《行政许可法》所规定的信赖保护原则相矛盾的。这些企业中存在没有违法的，没有破坏行政许可秩序的，行政机关不应该收回这些企业的许可证。行政机关颁发了许可证，企业取得以后，只要没有违法就应该是合法有效的，在法定期限内是能够持有这个许可的。所以诚实信赖原则是对行政机关的一种约束，对被许可人是一种保护。行政机关不能根据自己的意愿和需要，随便地颁发或收回许可证。

　　“一个窗口对外”

　　过去，北京拥有私家车的有车族们常常挂在嘴边的一句话就是：“买车容易，办牌照难。”一位有车族向记者诉苦：“办汽车牌照，比办出国护照都难！”

　　为什么呢？一位“过来人”向记者介绍：“我买的是进口车，所以比国产车多了一道手续，就是到海关部门验单。这很麻烦的，快了要等20天，慢了一个月都不一定等得来。海关这边办完了就到工商部门验单，看看买的车有没有在工商部门登记。办完了工商再跑着去交养路费、购置税、保险费、牌照费等等，所有的费都交完了再到交管部门登记、等牌照。最让我头痛的就是登记前要开到验车厂去验车。没有验车我没有牌照，没有牌照我就不能上保险，不上保险我就不敢开车，不开车又没法验车，你说这多矛盾。我买了这车可没少跑路，海关在建国门，购置税在方庄、交养路费在草桥、验车厂那叫远，最近的也在丰台区。费交了，车也验了，等牌照等了一星期，想起来我都生气。”

　　《行政许可法》出台后，想买车的人再也不会来回跑了。许安标处长在谈及《行政许可法》的“便民”之处时提出这是该法改革的最大成果。该法第二十六条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

　　许安标处长表示，法律这样规定可以提高行政机关的办事效率，规范办事程序，方便人民群众办事，让人们不再跑断腿。

　　据悉，针对目前机动车检测和发牌不在同一地点，机动车所有人要在检测场和车管所之间往返多次的问题，为进一步方便群众，避免群众跑冤枉路，自2003年9月1日起，北京市交管局将机动车检验调整到第一环节，在自愿的原则下由销售单位先期完成，群众在购买机动车后，可直接持检验合格的资料到车管所申请受理和领牌，使过去需要7天才能办好的新车注册登记缩短到了20分钟左右。

　　看来，北京又要再增加一批有车族了。

　　审批不得收费

　　有消息报道，2003年7月15日，北京市财政局和物价局下发通知：包括房产证工本费和房屋拆迁管理费在内的75项涉及企业的行政事业性收费被取消。并宣布今后本市不再审批新的面向企业的行政事业性收费项目。为了减轻企业的压力，北京市财政局和物价局还规定本市不再审批新的面向企业的行政事业性收费项目。收费单位要及时更换收费许可证，不得在收费环节中“加价”或“搭车收费”，还要继续执行行政收费项目及收费票据的年检制度，决不能因停止收费而不履行职能或降低服务质量。

　　这对企业和个人来说无疑是个好消息，行政收费向来是个人和企业巨大的开支。

　　2000年，青海省西宁市的民营企业家马显云准备投资2000万在市区修建一个西宁最大的小商品批发市场。修建市场首先需要到行政部门去审批，据马显云讲，在办理全部手续过程中，除交警大队消防支队的公章不要钱以外，每盖一个章都要向有关部门交一笔钱，单是为了给小商品市场留一个人行横道，他先后去了公安局、交通局、街道办事处、绿化管理委员会等8个部门，盖了8枚公章，花了两万多块钱。而为建这个小商品批发市场，马显云前后跑了80多个单位，盖了112枚公章，花了70多万元。

　　对投资者来说，一个章无所谓，但是要进行一项工程就要盖下无数个章，这样积累下来，对投资者压力比较大。

　　《行政许可法》出台将改变众多“马显云们”的生活，他们不再为盖章而奔波，不再为交费而心痛。该法第五十八条规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

　　应松年教授曾一针见血地指出，行政许可存在的问题，相当一部分是利益驱动的结果。多一项许可就多一项收费，有的规定已成为“权力寻租”和腐败现象滋生的温床。《行政许可法》的出台可以从源头扼制腐败的产生。

　　“有这样一个说法，国家权力行政化，行政权力部门化，部门权力个人化。”许安标处长说，“在行政审批中，哪个部门审批许可，谁有权决定许可，给予什么样的人许可，许可收取费用的使用等，容易受利益驱使。许可是一种授益性行政行为，我给你许可就是让你受益。实践中有的用行政审批进行权钱交易。《行政许可法》就是把利益和审批脱钩，限制了行政机关因为实施行政许可带来的种种好处和利益。从这一点来说，《行政许可法》的出台是对行政机关利益的冲击。”

　　为行政许可设权限

　　人们常说的“吃、喝、住、行”，其中“住”是人们最关心的事，让老北京人最头痛的事就是旧房子的拆迁问题。城市改造、居民拆迁是关乎民生的大事，但目前相关的行政决策却往往带有极大的盲目性。有时会以行政强制手段代替法律救济措施，滥用行政许可导致拆迁办与居民的矛盾激化，城市资源、社会稳定和法律秩序遭到严重破坏。《行政许可法》的出台将对行政机关随意审批拆迁许可证形成一定的制约。

　　《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证会。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”这些规定表明，行政机关不能再随意实施行政许可，公民也有权参与行政许可的制定。就像火车票价格有听证、机票价格有听证一样，行政机关实施行政许可也要听证。

　　同时，《行政许可法》还规定了行政许可的设定权限。许安标处长在回忆该法的起草过程时说：“在讨论行政许可的设定权限时，争论比较多的是地方政府规章是否享有行政许可权的问题。争论的最终结果是省级政府规章可以在行政许可事项设定范围内，设定临时性行政许可。这其中最大的改革就是部委规章和较大市政府规章不得设定行政许可。”

　　应松年教授也表示草案原先规定地方性规章可以在未制定法律、行政法规的情况下设定行政许可，但他认为这样规定不妥，国务院各部委都不再享有行政许可的设定权，地方政府也不应该享有，如果确实需要设定许可，可通过地方性法规来解决。

　　经过这样对设定行政许可的主体的限制，从源头上保证了行政许可权不会被滥用，只有有效地保证了行政许可权的正确实施，人们的权益才能得到根本的保障。