7月23日上午,深圳市人大314会议室开了个特殊的短会。没有仪式,没有祝贺嘉宾,三届人大卫生专业代表小组宣告正式成立。因为都是医疗卫生系统一线的同业人士,组员们互相熟识,会场气氛轻松融洽。主持人从介绍组员到宣读专业小组成立,前后不过30来分钟。
卫生组总共有15名成员,差不多都是从全市300多个人大代表中遴选出来的卫生系统的“高知分子”,他们中有各区卫生局的行政领导,也有各大医院的院长、主任等一线专家学者,卫生组因此成为了深圳市在卫生问题方面名副其实的“智囊团”。
此前,7月10日,在同一间会议室,市人大科技组已经成立了。
11名成员中,包括院士、教授、科技实业家和政府科技行政领导。而类似的专业小组,深圳市人大一共要成立11个,另外9个小组:司法监督组、法规组、计划审查监督组、预算审查监督组、经济组、建设环保组、教育组、文化体育组和外事侨务组,稍后也将陆续成立。
在人大这样的立法机构,将人大代表按专业进行分类组团,这一举措在中国内地还是第一次。
“这是深圳市人大的一个创新。”市人大副主任陈国权是这样总结的。
组建专业代表小组的历程
深圳人大机构谋划职能专业化管理“转身”由来已久,这种“转身”逐渐向人大代表这一层面渗透
事实上,深圳人大机构细分专业、谋求专业化管理的趋向早就开始了。从深圳连续三届人大办事机构设置的变化,我们可以清楚地看到这一发展的轨迹。
市一届人大常委会,它的工作机构有办公厅(下设秘书处、综合处、人事干部处、代表联络处)、法律工作委员会、财经工作委员会、教科文卫工作委员会、侨务工作委员会、代表工作委员会;
市二届人大常委会的办事机构已经有了向专业化“转身”的变化。办公厅撤销秘书处,设立第一秘书处、第二秘书处。撤销财经工作委员会,成立经济工作委员会和计划预算审查工作委员会。侨务工作委员会更名为外事侨务工作委员会。其它机构不变;
市三届人大机构设置细分更加明显,增设了法制委员会和计划预算审查委员会,此外,常委会还下设办公厅、经济工作委员会、教科文卫工作委员会、外事侨务工作委员会、选举联络人事任免工作委员会。
在人大机构职能专业化管理日趋明朗之后,这种专业化“转身”也逐渐向人大代表这一层面渗透。如何发挥人大代表自身拥有的专业技能、经验,成了深圳市人大开始考虑的问题。
去年3月28日,《深圳市人大常委会联系代表和保障代表执行职务的规定》获省九届人大常委会第三十二次会议通过,其中第六条明确:“专门委员会和工作机构根据需要建立代表小组”;
在今年5月26日深圳市三届人大常委会第四十九次主任会议上,又通过了关于《组建代表专业小组开展代表专业小组活动的意见》(下简称《意见》),规定市人大各专委、工委应广泛征询代表意见,尽量邀请绝大多数与本委业务相关的代表加入代表专业小组,代表专业小组一般由10位以上代表组成。
为什么要成立专业小组,《意见》中是这样提的,主要是“为了活跃代表闭会期间活动,提高代表小组活动质量”。《意见》中还提到,专业小组一般由10位以上代表组成,小组成员在本届代表任期内相对固定。
7月10日,随着科技组的成立,宣告了组建专业小组工作的正式开始。而有关人士告诉记者,今年年内,11个专业小组都将组建完毕。
专业代表小组的作用
能形成专业“智囊团”,能“质量更好”地代表“最广大人民群众”的利益
那么,组建专业小组有什么好处呢?比较普遍的意见是,这样的方式能更充分地反映民意,能“质量更好”地代表“最广大人民群众”的利益。因为,小组成员都是专家,可以形成专业集中意见。
福田区卫生监督所副主任医师潘云娣是卫生专业小组的成员,她认为:“小组成员都是专业人士,对医疗卫生最前线、最基层面临的问题有着深切感受,更加了解这个界别最需要解决的难点、热点问题,并提出专业意见,为政府决策提出依据。”建设环保组组员黄显达则说:“作为专业人士组团,提出的建议也会更专业,更细致。”
这一作用从各专业小组成员的名单中也可得到佐证。仅以卫生专业小组来看,组长胡晓霞,现任深圳市宝安区卫生局副局长;副组长张培钦,深圳市龙岗区人民医院副院长;组员吴胜楠,深圳市人民医院副院长;组员黄丽娜,深圳市眼科医院院长……差不多都是深圳医疗卫生一线的专家、学者或行政领导。组员程嫒在其中有些特别,她是坪地镇中心村的村委委员,但长期从事计生工作,因此对基层群众的困难和想法有着深切的了解。
唐娟也认同这一观点:“从理论上说,专业小组更能体现人大代表的功能。”唐娟任教深圳大学公共管理学院,从事中国政治研究多年。她的看法是,分组之后有利于人大代表在一个小组见面交流,切磋行业难点、热点问题及解决办法,这在立法过程中也有更现实的基础。
学者和代表的观点不谋而合,深圳市人大副主任陈国权同样这样认为:“如果各个领域、各个产业、各个层面、各个社区的意见、利益都有一个较好的表达、采集渠道,市人大行使权力的质量会更好,效率也会更高,因此能质量更好地代表‘最广大人民群众’的利益。”
杨雪冬,中共中央编译局当代研究所国内处副处长、政治学博士,他还看到了深圳组建专业小组的另外一个积极作用:“这一做法还畅通了人大代表的沟涌渠道。目前人大代表的活动还仅限于每年召开的人大会议,且会期较短。成立专业小组之后,有利于人大代表就专业领域进行更多的沟通与交流。”
小组成立后的第一次活动
一个上午形成一个议案意向,代表认为,“已经产生了显而易见的积极作用”
在卫生组成立的当天,小组就组织了一次视察。
7月23日,卫生代表专业小组与市爱卫办的有关人士一起,前往深圳多处脏乱差地点。在景田小区、巴登村等地,组员们看到了老鼠肆虐的景象。他们从专业的角度讨论了“四害”的危害,并提出建议:立法是除虫灭鼠的关键,希望深圳能制定相应法规。对于专业小组的建议,一同前往视察的深圳市人大副主任陈国权表示,将提议市人大常委会研究这一问题,争取作为特例“挤”入今年的立法计划。
这并不是小组第一次“小试牛刀”的唯一成果。在视察过程中,几名组员谈论起了深圳120医疗急救中心应急系统的情况。目前深圳120急救中心为数不多的接听电话,要面对全市成千上万的求救电话,也没有先进的定位系统,全靠人工接听,容易造成救护人员出动不及时、找不准救助地点等诸多不便。而在国外,先进的自动应急系统在接到求助后,就能马上自动显示救助者方位,及时施以救助。
这一议论从起初小范围的个别议论,很快在整个专业小组中引起共鸣。当即,专业小组就形成一致意见:将对深圳120急救中心有关现状进行相关资料收集和调研,其后将以正式议案形式提交给深圳市人大,提出应急改进的办法。
组员潘云娣对此事的评价是:一个上午就形成一个议案建议,高效,还切中时弊。卫生专业小组组长胡晓霞为此感慨:“专业小组已经产生了显而易见的积极作用。”
小组将成个别群体“代言人”?
学者质疑行政部门官员成为小组成员,会否使专业小组成为个别群体利益代言人?
不过,杨雪冬和唐娟对专业小组的积极作用还是出言谨慎。杨雪冬称,他担心组建专业小组最后会不会只是流于形式的表面工作。唐娟则说:“组建专业小组的意义不容否认,但有多大的意义,最主要还是看它的运行绩效如何。”
“中国的立法工作长期以来都是部门立法,交由人大审议。由专业人员组成的专业小组中,其中人大代表还不乏行政单位官员。”基于这一现状,基于中国在立法体制上与国外的迥然不同,杨雪冬担心:“专业小组作为‘智囊团’,也作为人大代表团体,会不会从‘专业’的角度提出建议,最终成为个别群体的代言人呢?”
唐娟更是直接从专业小组人员组成上提出了自己的质疑:“行政部门官员应不应该成为小组成员?如果行政部门和立法部门是一体的,最后究竟谁监督谁?”
对于学者们的担心,卫生专业小组组长胡晓霞是这样回答的:“专业小组不会成为部门利益的代言人。因为专业代表小组组员首先是人大代表,而人大代表最主要的还是为广大群众服务。再说,议案的提交需10名以上的代表签字,而每个代表也因为自己的身份、社会地位等原因,不会胡来!”
而杨雪冬则从制度上开出了“药方”:人大必须要使包括专业小组在内的人大代表在行使自身的监督、立法等权利时,要更公开、更透明,让民众各个不同利益得以充分表达,形成对权力的制约。“譬如立法多进行立法听证会就是一个很好的做法。”
成立专业小组借鉴国际经验
深圳市人大副主任陈国权表示:“我们在建设社会主义民主制度方面走自己的路,但同时不拒绝借鉴其他国家在操作层面上的具体经验。”
一个不容忽视的事实是,深圳人大组建代表专业小组的“创新做法”,明显借鉴了国际上的一些经验。
陈国权介绍,国际上,在议会组建专业小组是通常的做法。因为议会作为一些国家的权力中心,管理的事务很多,如果要提高各种专业事务的决策水平,就必须广泛听取专业团体、专业中介组织的意见。
目前,美国参、众两院就有几十个专业委员会,分别由议员中的业界精英组成,具体到如药品管理方面,也都有专门的委员会,进行专业决策和管理。
而在香港特别行政区,立法会也有18个事务委员会和若干个专责委员会,其中涉及教科文卫工作的事务委员会就有8个之多。事务委员会负责监察和研究政府的决策,在重大的立法或财务建议正式提交立法会或财务委员会之前,事务委员会将就该建议提供意见。公众广泛关注的重大事项,也会转交事务委员会研究。据介绍,香港立法局议员活动时还有功能组别的运作方式,比如金融、卫生、运输、公共卫生就分属不同的功能组别。
陈国权认为,深圳的发展目标定位于建设国际化城市,“在不违背国家法律、政策的大前提下,有些具体做法应向国际惯例靠拢。”
陈国权对组建人大代表专业小组是这样理解的:“我们在建设社会主义民主制度方面走自己的路,但同时不拒绝借鉴其他国家在操作层面上的具体经验。”
深圳人大的“拿来”现象
此前借鉴国际经验制定立法听证规则,曾引起过全国人大法工委的高度重视
事实上,深圳市人大的“拿来主义”已经实践过多次了。
2000年11月28日,深圳市人大常委会就审议中的《深圳经济特区审计监督条例》举行立法听证,这是《立法法》实施后市人大举行的首次立法听证会。
此前,在《立法法》实施后,全国各地人大都相继举行了立法听证会,但在形式和程序上多流于形式,有的成了一问一答的新闻发布会,有的干脆搞成了讨论会或辩论会,一直没有统一规则。当时,深圳市人大计划预算委员会借鉴其他国家的听证规定,制定了共计20条的听证规则,对听证的组织、证人的确定、证人作证程序、制作听证结论等一一作了规定,并首次规定了委员会确定的证人不得无故缺席。
深圳市人大举行的这次听证会,试行了全国首个立法听证规则,当时就引起全国人大法工委的高度重视。
去年1月8日,深圳再开全国先河,首次为国家权力机关组成人员配备由非国家公务人员担任的“助理”。当天,深圳市人大常委会签约聘用19名法律助理,这19名法律助理大多是执业律师,他们将为市人大常委会兼职委员履行起草法规草案、议案、开展法律监督等职责提供法律咨询和协助,以弥补兼职委员在法律知识上的欠缺,提高对法规草案的审议水平和法律监督工作的质量。
此次成立市人大代表专业小组,又是深圳人大一次“拿来主义”的佳作,同时在国内也是意义深远的创新举措。杨雪冬和唐娟都高度评价了它在国内的示范作用,“随着中国政治文明的稳步推进,学习和借鉴国际上一些成熟的制度上的具体操作经验,将成为大势所趋”。(记者:普德法 柴春芽) |