本报北京5月13日电 5月9日，《突发公共卫生事件应急条例》由国务院颁布实施，条例从酝酿起草到制定出台，前后不到一个月时间，立法速度空前。
无疑，这场突如其来的非典疫情的肆虐，直接催生了《条例》的火速出台。该条例不仅在立法快车道上疾速行驶，而且受到重视的程度也非同寻常。
据了解，新一届国务院成立后的7次常务会议，有6次是专门研究防治非典问题。曾参与《条例》研讨的北京大学公共卫生学院院长胡永华教授介绍说，4月初，北京非典疫情扩大后，中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪来到中国疾病预防控制中心调研，就加强疾病预防控制、建立突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部官员和疾控中心专家、技术人员座谈，迅速着手解决由于非典流行暴露出的我国公共卫生应急机制的诸多问题，成为各方人士的共识。
4月14日，卫生部会同国务院法制办正式立项，开始组织各方有关专家起草《条例》。
应急条例，应急而出，但并不意味着立法环节的省略。胡永华说，“《条例》制定的时间虽短，但立法的各个环节是完备的。”在非常时期，一些外地学者官员通过传真、邮件的形式参与起草工作。
据国务院法制办有关负责人介绍，该《条例》还征求了发展和改革委员会、财政部、公安部、监察部等15个国务院有关部门和军委法制局的意见，是经过不断补充完善形成的。
“这是一个积极的、进步的条例。”卫生法学专家、北京大学法学院教授孙东东评价说，《条例》的出台实施，表明我国已经针对非典型肺炎的防治工作，以及今后及时有效处置突发事件建立起了“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急法律制度，意义重大。
随之而来的问题是，此前非典已被纳入我国《传染病防治法》中，为什么在这部法律有效存在的情况下，要紧急出台这样一部《条例》？《传染病防治法》自1989年9月1日起施行。如果不是突如其来的非典疫情将这部法律重新推到前台来，可能人们对这部运行14年来的法律仍知之甚少。
对此，孙东东教授分析说，因为我国已多年没有发生大规模传染病流行，所以无论是政府还是老百姓都对公共卫生管理与防治重视不够。
“传染病防治法制定于上世纪80年代末，可操作性不强，一些规定已不适应现实发展的需要，迫切需要配套政策措施的出台。”孙东东说，像非典这样的重大突发公共卫生事件涉及范围广，卫生部势单力薄，无法做到统一组织协调。这时就需要由政府出面，将各个职能部门进行统一组织调度。“该条例的出台正是以国务院行政法规的形式，规范政府及其授权部门的行为，为《传染病防治法》、《食品卫生法》、《职业病防治法》等法律的具体实施提供程序和措施保障。”孙东东说，这是以法制化手段解决长期以来行政部门条块分割、各自为政，遇事互相推诿、协调不力的弊端，具有刚性。
如条例中规定的预防与应急准备要制定全国突发事件应急预案，建立重大、紧急疫情信息报告系统等都是极具突破性的规定，“这等于把政府面对突发公共卫生事件应采取的行为法定化，不做不成。这也是转变政府职能，塑造政府法治形象的重要举措。”
专家指出，尽管《条例》是在非典背景下出台的，但它绝不是仅为应对非典之急。胡永华教授解释说，《条例》适用所有的公共卫生事件，如重大疫情、严重自然灾害、群体性中毒、核泄漏污染等所有可能严重危害公众生命、健康的重大事件。立法者意在以此为契机，建立一个相对长效的应对各种突发公共卫生事件的法律机制。
“但《条例》的出台，并不意味着万事大吉。”孙东东说，事实上，《条例》还需要在实践中不断完善。“更为重要的是，从法律地位和性质来看，条例毕竟只是国务院的一个行政法规，只能规范政府及其授权部门的行为，对突发事件中的公民权利义务无法具体规范。”孙东东举例说，如这次处理非典中对公民采取隔离措施等涉及公民权利义务的做法，就提出许多新课题。
“这就是《条例》力所不能及的。这需要将来对《传染病防治法》进行修改，对公民的权利、义务加以规范，以及明确不履行义务的法律责任。”
中国社会科学院法学所研究员莫纪宏教授等学者呼吁建立《紧急状态法》，“那样就不需要再临时出台一个个具体的危机事件应急条例了。”
与此同时，有专家指出，目前处置突发公共卫生事件有了应急机制，但同时应转变行政及法律观念，加强依法防治公共卫生事件的发生，加大防治投入，提高全民健康水平，显得更为重要。“考核一个部门的政绩，不是看它出了事怎么处理，而是不出事才更好。”孙东东强调。 本报记者 崔丽
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