2003年12月3日至4日，由中国政法大学法学院和美国全国国际事务民主协会共同举办的“行政决策听证国际研讨会”在北京举行。来自美国和加拿大的4位专家、国内有关院校和研究机构的学者及部分政府实务部门的专家共四十余人参加了研讨会。会议的主题是中国行政决策听证的现状与问题。中、加学者互相介绍了本国在行政决策听证方面的情况，并重点交流了城市规划听证和价格决策听证方法的经验。

　　一、行政决策听证的作用和意义

　　行政决策听证在中国是新生事物，认识不一。有的学者对行政决策的提法提出置疑，认为在中国这不是一个严格的法律行为，无法对应英美法中的“DecisionMaking”。但另有学者主张不要局限于概念上的纠缠。

　　有些学者认为，听证在行政决策中只是对管制者和公众起到一个教育作用，与最终决策并无法律上的必然联系，在政府行为中也仅起到拾遗补缺作用。有的学者还认为目前在价格领域的听证是一个畸形状态。但也有学者反驳认为，在价格领域引入听证是对中国计划经济传统的挑战，具有明显的进步意义，实务部门的专家也认为，在价格决策中建立听证制度与中国民主进程有很大关系。

　　有的学者指出，听证作为行政决策的手段，要和行政决策目标联系起来考虑。有的学者主张，要从中国的实际出发，关注促使决策听证制度产生的社会原因，认为这比制度设计本身可能更重要。

　　在加拿大，公共听证是群众参与政府决策的一个组成部分，也是解决社会利益冲突的一个机制。适用得当和透明的听证，将使所有利害关系人从中受到教育，使每个对公共利益感兴趣的人达成一致意见，增进社会凝聚力，而且也使行政决策的质量更高，得到的支持更广泛。

　　二、行政决策听证的适用范围

　　行政决策听证的适用领域在中国由单行法规定，目前主要适用于行政立法、政府的定价行为、城市规划等领域，范围较窄。最初的行政决策听证源于1998年价格法的规定，此后，中央和地方的价格主管部门先后举办了数量可观的价格听证会，议题主要集中在水电气、交通、景点门票、教育、医疗服务、电信等方面。

　　有些学者指出，由于缺乏统一的行政程序法典，决策听证规则由各单行法规定，造成不同决策领域、不同地区实行不同的听证规则，不利于法治统一，而且听证范围在很大程度上取决于法律的明确规定，法律没有规定的，行政机关一般不主动采取，这样不利于公民更好地参与决策，但实务部门的专家也提出疑问：是否所有的行政决策都必须经过听证？

　　加拿大的听证适用范围非常广泛，包括土地使用规划、环境问题、垄断产业及生活必需品的价格、许可证、卫生保健以及难民问题等各方面，听证制度与选举、请愿、游行示威、媒体报道等制度一样，都是政治过程的一部分。听证还要遵循一些基本的原则，如公开原则、公众自由参与原则、听取专家意见原则、最后决策附带说明理由的原则等。

　　三、行政决策听证参加人

　　中国目前的行政决策听证由听证代表参加，代表的产生方法，一是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表，二是推荐选拔相结合，由组织者从各地各部门推荐的报名者中，通过随机抽取产生代表。有的学者对通过这两种方式产生的代表能否真正代表相关利益群体的意见提出了质疑。

　　有的学者分析，参与决策听证主要包括集体性参与和个人性参与两种方式，集体性参与又包括因利益一致形成的社会团体派代表参与和听证机关认为存在某种利益而通过一定方式选出代表参与两种形式，中国目前尚无个人参与的实例，目前大多采取的是集体性参与中的第二种形式。因此，听证会究竟是由政府主管部门选定代表参加，还是由真正的利益相关人及其组织主动申请参加，尚需要法律作出明确规定。也有一些学者主张发展独立性较强的非政府组织参加听证，或是由利益受影响的公众组织起来推选自己的代表或委托律师及其他专业人员参加听证。

　　实务部门的专家认为，根据已有的听证实践，让所有人参加听证会并不现实，听证代表制虽然可能剥夺了某些人的参与权，但这是目前惟一可行的方式。

　　在加拿大，对参加听证的人员并无限制，包括不限制有犯罪前科的人参加，是否参加完全取决于参与人自己的兴趣，一般不设立规则排除个人参加。除个人外，行业组织、非政府组织也是活跃的参加者。有关全国性事务的决策听证(如关于制定全国统一价格的听证会)一般在首都举行，这可能对外地个人参与听证造成了不便，但个人仍可通过其所参加的全国性组织在首都的办事处派人参加、自己直接参加、以电子或书面提交意见等方式，参与听证。

　　四、行政决策听证的组织机构和主持人

　　中国目前的价格听证一般由价格主管机关组织，听证主持人也是价格主管机关的官员。

　　有的学者认为，应该借鉴美国行政法官的集中管理制度，将听证组织机构与行政决策机关分离；借鉴台湾地区的复议委员会制度，确定听证主持人选；通过程序公开、说明理由、案卷制度及司法途径对决策机关进行制约。

　　在加拿大，听证主持人的产生取决于听证的性质和类型。听证在大多数情况下由决策机关主持，但并不排除民众代表主持的可能性。决策机关在听证中，要遵守“利益冲突规则”、“防止预断规则”和公开原则。不管主持人是否决策机关人员，都应符合一些基本要求：一是公正和不偏不倚，二是具有确定听证基调的技巧和主持的艺术。

　　五、行政决策听证程序

　　中国目前尚没有统一的行政决策听证程序规则。

　　有的学者认为，我国的决策听证程序通常由政府主动启动，个别情况下也可由利益相关人申请启动，但法律需要对启动程序和启动者作出具体明确的规定。

　　有些学者认为，在价格听证中存在讨价还价的情况，而且行政主体、相对人和消费者之间的信息严重不对称，所以要强制性要求公用事业领域的垄断企业公开有关信息，并由消费者选择和委托评估机构对要求提价的企业的成本进行核算和评估。有的学者认为，听证会上讨论的方案应该事先公开，并建立对听证代表意见的回应机制，在最终决策时以附带前言性文字说明理由。

　　关于听证笔录的效力，有些学者和实务专家都指出，目前的听证笔录并未作为行政决策的重要依据，为了防止听证走过场，必须将听证笔录作为行政决策的根据或依据，承认其效力，并且对笔录本身要作出严格要求。

　　在加拿大，听证的主题越严肃，听证程序越正式。标准程序一般由专门法律规定，有些法律规定了一般的、最少的程序要求。如土地使用规划听证程序的核心就是保证参与各方之间进行多轮对话。听证事先必须以浅显易懂的文字公告，如土地使用规划听证至少应在报纸上刊登2周，一些听证事项甚至在1年前就要公布。

　　六、专家在行政决策听证中的作用

　　有些学者指出，中国法律有关听取意见的规定，在具体执行中被界定为听取行政管理部门意见或听取专家意见。而专家参加听证是由政府决定的，存在一些问题：一是专家与听证事项没有切身利害关系，很难替相关利益人主张权利；二是专家的专门知识有局限，当涉及价值选择而非技术事项时，专家意见不能为政府决策提供合理基础；三是听取专家意见是秘密的，不向公众公开。

　　实务部门的专家也认为，在价格听证中，专家并非普通的消费者，其意见能否作为政府决策的依据值得研究。

　　在加拿大，参加听证的各方，包括决策机关的听证委员会、申请人、消费者、行业组织或非政府组织等，都可以聘请专家表明自己的观点，这些专家在听证会上可以交叉询问，专家提交的证据不同于一般的参与者，决策机关应该根据专家的意见进行决策。

　　七、行政决策听证的成本费用

　　我国目前举行的价格听证会费用很高，支付主体也不统一，在地方上是由受益者、政府或政府听证基金负担，在中央则由中央财政负担。

　　有些学者主张，不能全部由政府负担听证经费，应分门别类规定，主张“谁提起，谁负担”。如在价格听证中，应该由要求提价的企业支付听证费用。但有的学者认为，由申请调价的主体支付听证费用，容易让公众对最终决策的合理性和公正性产生怀疑。实务部门的专家也认为，让经营者负担听证费用不公平。

　　在加拿大，很多情况下是由举办听证的政府财政负担听证费用，如在制定土地使用规划和规划细则时，就是由政府负责所有的听证费用，这些费用来自税收。如果开发商想要政府更改规划和细则，就必须支付听证的广告和相关费用。

　　八、对行政决策听证的救济

　　有的学者提出，公民在行政决策听证中有请求救济权，但对于公民听证权受到侵犯(包括公民要求直接参加听证被拒绝和公民不同意行政机关选出的听证代表)能否直接起诉、公民认为决策不明智不合理的救济和认为决策违法的救济是否有不同的路径等问题，法律没有相关规定。

　　在加拿大，公民对听证结果不满意，或被拒绝参加听证，可向法院提起行政诉讼，起诉的理由，一是认为程序不公正，二是认为决策机关没有管辖权。法院只在有限的情况下审理案件，不能以法院的决定代替行政机关的决定。

　　（作者 刘东生 蒋安杰）