不久前公布的中共中央向全国人大常委会提交的修宪建议中，第一次明确提出了“紧急状态”宪法条款。据悉，紧急状态法已经作为宪法相关法列入全国人大常委会的立法规划，国务院法制办公室正式委托清华大学公共管理学院起草《紧急状态法》的专家建议稿。为什么要制定《紧急状态法》？法律怎样在有效克服危机和保障公民权利之间达到合理平衡？公民的基本权利如何在紧急状态下得到保护？本报记者就此对清华大学教授、起草研究项目负责人于安进行了专访。

　　□本报驻京记者 林楚方

　　避免法治危机的法律

　　记者：从1954年算起到今年9月，共和国宪法即将有整整五十年的历史。为什么现在明确提出紧急状态宪法条款和制定紧急状态法的问题，就是因为去年的SARS疫情吗？是否还有其他的考虑？

　　于安：紧急状态下的法治是宪法的固有题目，过去这一问题在宪法和法律中处于边缘地带，但是现在浮到面上来了，成为大家共同关注的问题。促成这种变化的重要因素之一，在美国是“9·11”恐怖袭击事件，在我国就是去年的SARS疫情。

　　就我国制定紧急状态法而言，至少有两个方面是基本动因。

　　第一是危机事件频繁出现，成为影响经济和社会稳定发展最重要的不确定因素。第二是过去的危机处理办法有缺陷。无论是组织统一的指挥部，还是领导人亲自批示亲临指挥，共同的问题是缺乏规则，后果是处理危机的代价特别高。去年SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形至今历历在目。一事一办或者临机处置的经验型应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的需要。

　　现在谁当领导作批示处理危机，心理上都会有极大的压力。一个危机事件发生，动辄几十或者几百人死亡，经济损失以千万或者亿元来计。在这种情况下，领导人单靠批示，不足以坦然应付各种事件。

　　我理解，将处理重大突发应急事件规范化法治化，是立法的基本出发点。当然紧急状态有严格和特定的法律含义，只是危机状态的一部分。

　　记者：通常所说的“紧急状态”是什么？

　　于安：当代意义的紧急状态和传统上所说的紧急状态已经有所不同了。过去主要是指战争和政治骚乱，当然也有自然灾害和传染病，但是不那么重要和突出。今天事故、灾难突出起来，主要原因：一是伴随科技发展出现的新的“紧急状态”，比如黑客对重要网络的攻击。还有“9·11”事件也很典型，是恐怖分子利用航空器制造事件；二是全球化导致的跨国犯罪的增多，对资金和货物流动限制的减少，使得传染病传播、原子能走私等更有可能；三是过度的人类活动对自然造成破坏，导致自然灾害增多。

　　记者：有一种理解，类似《紧急状态法》方面的法律是对法治的例外，会对法治造成破坏。例如一些美国人对“9·11”恐怖袭击后的某些法律感到不满，认为对权利构成威胁。政府的权力大了，公民受到的检查和限制多了。

　　于安：一个美国人曾经说过类似的话：一旦遇到危机，为了社会生存往往就会不顾一切地采取措施克服危机，而损害个人权利；危机过后发现一些措施本来可以不用。但是危机再次来临的时候，又可能忘记教训重复过去的过激。我们制定《紧急状态法》就是要避免这种过激。

　　《紧急状态法》是关系到每一个人利益和权利的法律。它会在危机时期限制和剥夺人们的一些权利。但与此同时，它也会以法律的形式规范公共权力，规定政府权力的限度、条件和程序，防止可能的滥用。如果法律只是对政府授权和使个人失权，而没有规定上述所说的权力的界限，没有规定权利救济和公共监督办法，那么就可以说这个法律制定得不好，或者说不是“善法”。

　　《紧急状态法》的目的不是为了避免危机发生，而是为了避免紧急状态下出现法治危机。这个法是要解决非常态下如何使法治继续存在的问题。所以，它首先是保证在社会共同体遭受危险时如何有效地克服危机的法律，是确保政府紧急权得到正确运用的法律，是使公民权利受到最小限制和损失的法律。或者可以这样说，紧急状态法是给政府紧急权封顶的法律，是给公民权保下限的法律。

　　《紧急状态法》要回答人们的基本权利、基本自由和合法财产在非常态下是不是有法律的保护，是不是有人可以以“公共利益”的名义来占有它。还要回答在非常态下，社会的基本价值是不是要颠覆的问题。

　　处理好常态与非常态关系

　　记者：在SARS期间，一些地方的管理曾出现了混乱，政府采取的一些措施某种程度上也确实使公民权利受到一些侵害，这与《紧急状态法》的缺失有什么关系？

　　于安：如果没有紧急状态方面的法律，就会使本来可以保全的公民权利受到侵害。SARS期间，人们的行为受到限制，一些经营活动中止，一些单位的财产被征用。但是没有人告诉你结束的时间。政府征用了很多民间财产和民间设施，按理说需要补偿。人们的通信、旅行、迁徙等也受到了广泛的限制，当然，这些措施对有效控制疫情蔓延是有作用的，但是谁也不知道度在哪里，限制的程序和期限是什么，是多久。

　　在我看来，危机的一个重要特征是暂时性，SARS危机实际上没有宣布什么时候结束就结束了，这实际上需要改进，因为不知道什么时间政府还可以采取这些措施，公众没有预期，所以紧急状态一定要有期限。

　　另外，如果政府把危机时的措施变成常态措施，这是违宪的。《紧急状态法》将对期限进行严格的规定，延长、终止紧急状态将作为重要的内容。

　　国际上一般做法是有一个基本期限。如果在规定期限内危机四伏没有结束，需要延长，可以宣布进入第二个危机期。绝对不能将非常态下的手段成为常态手段。

　　英国、美国、德国、法国、日本等发达国家和发展中国家，都建立了自己的紧急状态法制度。因为大家面临共同的威胁，例如经济危机、重大事故、跨国犯罪、恐怖活动和自然灾害。

　　记者：如何避免将《紧急状态法》搞成国家权力无限扩张的法律？这是人们非常关心的事情。

　　于安：这种担心有其道理。我在起草小组的一个会议上讲过，我们思路的起点是要警惕魏玛宪法的失败。这一宪法没有有效的条款来防止出现希特勒现象。纳粹上台的原因之一就是利用了魏玛宪法里关于“紧急状态”的条款。这部宪法的48条规定，总统有紧急状态下的强制执行权和“专政强制权”。研究紧急状态法的人都会谈到这一历史教训。我想时代和国情不同，我们有充分的条件来避免这一历史现象的重演。

　　我是一个公法学者，我带着非常强烈的公法意识做这件事情。我想我将把对现代公法基本价值的认同，变成一种责任。在我心里有非常明确的意识，那就是要按照我国宪法的规定，维护公民的基本权益不受公共权力的非法侵犯。在这一方面，我会发挥专家的影响。

　　记者：我们目前紧急状态方面有没有法律涉及？

　　于安：“五四宪法”起草的时候，就写了战争动员方面的内容，但中间经过了“文革”，就什么都没有了。现行宪法关于紧急状态的内容主要有三种，战争、动员和戒严。但是这些与普通公众的日常生活有距离，因为较少发生。

　　公众感觉较近的是一些低位阶的危机处理规则，比如《突发公共卫生事件应急条例》。行政诉讼法司法解释里也有紧急状态的规定。我们和美国贸易协定也涉及到紧急状态。

　　记者：以前中国是如何应对这些紧急状态的？

　　于安：过去是统一指挥、全民动员、个案处理，高度集中统一，特征是一事一办。一事一办缺乏可预见性，可能会出现比较过激的情况。

　　处理个案基本是靠人，个人的经验、能力、品德，而《紧急状态法》要求靠制度衡量人对规则执行的好坏。

　　可能涉及的内容

　　记者：《紧急状态法》会涉及哪些问题？于安：大概会涉及十几个问题，比如，危机控制期间征收征用了公众的财产，补偿的标准和原则是要写的；控制危机期间，最低限度的人权标准是要写的；信息披露制度是要写的，其中包括媒体的作用。

　　记者：《紧急状态法》将怎么处理媒体的作用？

　　于安：我认为，对媒体不能简单的限制，政府和媒体可以合作。规定几条原则，在什么样的情况下实行新闻管制，什么样的情况下，新闻保持一定的积极性。其实，媒体在危机期间，是可以发挥积极作用的，起到沟通作用，帮助当局了解情况。《紧急状态法》可能在这方面进行规定，什么样的情况下你可以做什么。

　　我对媒体的作用是持积极态度的，尤其是危机期间的媒体作用，我认为应该积极地看待。以美国为例，即使在战争期间，政府对媒体也是采取合作的态度。记者可以跟到最前线，这与在海湾战争时有所不同。

　　记者：如何保证公民基本权利不受侵犯？

　　于安：《紧急状态法》会涉及危机状态下的最低人权标准，比如刑事审判，是不是可以快速审判，快速执行，犯罪嫌疑人有没有获得辩护的权利？行政当局采取强制措施时，当事人有没有理由不执行？有没有申辩的权利？公民的基本权利，特别是人格尊严，多大程度上是不能侵犯的，这也是《紧急状态法》所要解决的。

　　记者：将如何界定各方面责任？

　　于安：克服危机绝不仅仅是政府的事情，是需要政府与公众结合的。我们会把政府责任、个人责任、单位责任写清楚，具体化，比如，政府对公民有救助义务，一旦出现公民生命、财产受到危害时，政府有义务采取必要的救助义务，否则以渎职论处。

　　单位也有责任，比如SARS出现，不能大量进行人口流动，雇主单位就应该承担员工全部或部分生活费用，这是单位对社会的贡献。

　　这一法律在内容上与普通法律最大的区别，就是正常状态与紧急状态下政府权力的区别。这是一部涉及广泛的法律，所以，我希望大家都能参与讨论并提出建议。