农村金融改革应妥善处理好八大关系

　　“三农问题”在我国经济工作中一直是一个不容忽视的问题，农村、农业、农民问题的妥善处理离不开农村金融的支持，在近期的金融改革工作会议上，温家宝总理明确提出要加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。

加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。但是要使农村金融可持续、协调、健康的发展，农村金融改革的推进必须妥善处理好以下八大关系，否则，欲速则不达。

　　一、内生需求和外在支持的关系。

　　一直以来，农村金融是在政府主导下发展的，但是政府主导的农村金融改革却使农村金融逐渐边缘化：农发行只是粮棉油收购的政策性银行，31000多家国有银行机构撤离农村地区，农村合作基金会的瞬间存在和停止，邮政储蓄的抽血机制，作为主力军的农村合作信用社独木难支，据国家统计局数字，2003年中国农业占金融机构的贷款余额不到6%。原因在于我们的金融改革主要基于部门利益，目的在于建立一个能够降低交易费用、提高融资效率的金融体系，以实现政府对农村金融资源的重新分配和宏观管理，而忽视了农村经济的多层次、多元化需求。对国家而言，防范风险，保持金融稳定似乎是更重要的目标，而农村信贷的小规模、长周期、信息失真、抵押品不足等特点势必造成较高的交易成本和信贷风险，这决定了农户等中小经济体的金融需求无法从正规金融机构得到满足。因此必须实事求是地分析农村的内生需求，探讨金融产品与农村落后的生产力的恰当对接，使改革紧紧围绕农村经济主体的需求展开。

　　二、政府主导与民间创新的关系。

　　我们总是喜欢按照我们的设想去设计各种模式来推动改革，实践表明，国家在构建制度环境，将制度供给和实施相结合具有优势，这种制度供给体制能节约交易成本和信息费用，在短期内能够有效配置社会资源，但是，这种制度供给机制，却不能必然地满足对制度的需求和形成制度的有效供给，而且在一定程度上遏制了初级行为团体的制度创新活力和动力，当前农村金融服务需求得不到满足正是这种强制性制度变迁的结果：资源浪费、效率低下、利益扭曲、市场竞争缺乏。政府过度参与，造成政企不分，农村金融组织难以成为完整的市场主体，政府通过政策抑制，民间金融转入地下，既不利于监管，也偷逃税收，暗藏金融风险，政府控制金融资产价格，扭曲的价格难以反映供需与风险。因此降低准入门槛，鼓励多种所有制形式进入农村金融市场势在必行。政府应该在多方面给予配套政策支持；要适当放开利率政策，通过适度竞争降低市场利率；要完善金融法律环境，优化执法环境，加快信用体系建设，将农民纳入社会征信系统；要进一步发挥政策性金融作用，尽快明确政策性银行功能定位，积极引导发展民间金融，建立适度竞争的农村金融市场。政府应该具有允许民间主体的自主创新，在适当评估的基础上，承认其合法性。

　　三、四处开花和重点推进的关系。

　　我国的行政运行机制一直有一种弊病，就是喜欢大跃进，什么事情都喜欢一哄而起，比如新农村建设，中央在指导方针上明明白白地指出20字方针，但在实际操作中，许多地方政府从自身利益出发，总是忽略主要的目标，在能够突出自己政绩的地方大做文章，如总是选择经济发展好的村庄作典型，以点带面，把新农村建设理解成新村庄建设，注重房屋的修缮，水泥路面的建设等。农村金融的发展要吸取过去农村合作基金会和储金会的教训，防止只注重机构数量，不注重风险和质量，盲目追求组建机构进度的思想。在温总理的讲话中提到要健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。但是在推进过程中，针对不同的农村实际，应该确定不同的组织形式和推广方式，如在边远山区，充分发挥民间金融在经济中的作用就是一种较好的形式，因为边远山区地广、山大、农民收入低，正规金融组织开展业务成本较高，没有利润，很难调动相关业务部门的积极性，但民间金融由于没有得到政府的正式承认，承担了较大的政策风险成本，不敢大胆开展工作，对这一类地区，如果根据当地实际，降低市场准入门槛，促使市场主体充分竞争，既促进资金的流动，又可以降低农民的融资成本，对当地的经济发展会产生巨大的促进作用。

　　四、发展速度和企业效益的关系。

　　农村经济要持续发展没有金融的支持是一句空话，而资本是逐利的，金融企业没有利润是不可能把钱投向农村地区的。农村金融机构面对的是数量庞大、高度分散、经营规模狭小、对贷款额度需求不大且缺乏担保和抵押品的农户，这就决定了现有正规金融机构给农户融资的交易费用相对较高。另外，农业生产的季节性强、周期长、受自然资源和自然灾害的影响严重，农民收入总体水平低且波动性大，也增加了融资的风险。因此在发展速度和企业效益问题上需要认真协调，各级政府必须集中部分财力优先投入到农村公共基础设施建设，栽下“梧桐树”，为政策性金融机构和商业性金融机构跟进创造条件；其次，政策性金融机构应将信贷资金投放到风险较高、商业信贷不愿投放的领域，分散商业信贷的风险；第三，用“梧桐树”——良好的外部金融生态环境和项目，引来“金凤凰”——商业性金融机构的参与；最后，合作性金融、民间金融等跟进，实现“百鸟朝凤”，使农村金融繁荣起来。政府通过改善农村金融环境使金融企业能够在农村市场上赚钱，才能带动农村金融的进一步发展

　　五、发达地区和贫困地区的关系。

　　发达地区和贫困地区的金融生态环境是有差异的，我们知道，制度的改革和变迁依赖于变迁主体利益的驱动、各种制约因素的限制和对农村各种金融制度边界的准确(即各种金融制度的服务对象)判断。基于这种认识，由于我国区域经济的发展水平和结构、农村GDP水平和结构以及农民家庭收入水平和结构的不同，不同区域的金融服务需求也不同，因而不同区域的农信社将会选择不同的改革路径。在多方的博弈下，我们将会看到，东中部地区的农信社将朝股份制或股份合作制方向演进，西部地区由于低收入阶层和贫困户较多，在明晰产权的基础上依然有坚持合作制的内在必要性，从而呈现出分类改革和层次演进的特点，我们在农村金融改革问题上不能一刀切，齐头推进，要认识到农村经济发展的长期性、复杂性和任务的艰巨性，农村金融改革也具有这个特点，不是一朝一夕能够完成的。事实上，农村金融政策的艰巨性源于农村金融市场的复杂性，无论任何一种农村金融制度或金融组织，都面临着风险、成本和持续性等农村金融基本问题的挑战，而且，农业的弱质性和农村工业化使命还制约着农村金融的选择空间。

　　六、民间金融和正规金融的关系。

　　一般认为，民间金融是正规金融的补充，只有正规金融机构不愿进入的领域或者说成本高的领域，才允许民间金融存在。在农村金融问题上，需要改变这种观念，民间金融作为完全的市场竞争主体应该与正规金融机构处于同一竞争起点，国家在政策规定上不应有偏倚。民间金融行为具有交易成本低、信息对称、能够充分利用地方局部知识等特点，一般具有较高的效率，但也可能存在一定的负面影响。因此，应该尽快建立起市场准入、监管和退出的各项规章制度，使民间金融合法化。

　　七、地方政府和金融机构的关系。

　　地方政府和农村金融机构有着千丝万缕的联系，而地方政府又是一个有着自己利益的利益主体，在对农村金融机构进行管理的过程中，会偏向自身的利益，金融机构为了自身的发展，也会有自己的政策好恶。因此地方政府和农村金融机构之间会矛盾重重。由于政府不如市场主体本身更能因地制宜地发现和利用分散的局部知识，相对于商业金融、合作金融、非正式金融来说，政府在农村金融市场中的直接参与和供给作用应该是辅助性的，地方政府应着力打造良好的金融环境，主要包括经济发展环境、金融信用环境、中介服务环境和金融司法环境，为金融企业提供优质的服务，地方政府应该充分认识到，金融服务的好坏会直接影响到一个地方的经济发展。

　　八、金融监管和金融创新的关系。

　　金融创新是金融业生存发展的内在要求，金融创新不但可以为市场提供多样化的金融产品，而且可以通过多样化的产品服务，使农村金融市场逐步完善和发展。同时加强金融监管是防止金融风险的重要措施，没有监管，就不可能有农村金融的发展。此前，银监会发布的相关实施意见中，包括乡镇银行在内的农村金融新机构注册资本都降低，持股比例限制、业务准入条件与范围也都实行低门槛政策，这对农村金融的发展非常有利，但监管不到位也可能带来巨大的风险，农村金融合作组织就是前车之鉴。因此首先要加强农村金融立法，在法律框架下严格农村金融的管理，其次对新机构从设立开始，就要实行严格的、动态的、盯住式的监管，再次要加强对农村金融监管人才的培养。

　　（作者单位：湖北宜昌三峡大学经济与管理学院）

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(责任编辑：赵健)