郑拴虎，44岁，高级经济师。曾任北京市计委国土处副处长、北京市经济与社会发展研究所副所长等，现任北京节能环保中心党委委员、副主任。
2003年，因北京市政府出台农转非法规的需要，郑拴虎曾受委托组织专题研究北京农转非政策，并完成了《北京“农转非”政策研究》。
目前农民转非意愿淡
记者：您曾对北京的农转非问题进行过全面考察，冯西园居民的遭遇是个案吗？
郑拴虎：北京农转非遗留问题不只有冯西园，但冯西园是一个特殊个案。
那时，一般都是征地产生农转非问题，征地单位多是当地政府。冯西园居民的征地单位是当时具有行政职能的北京矿务局，北京矿务局后来又剥离了行政职能，并改制为现代企业。这样征地单位成为一个历史上存在的机构。
记者：1989年，冯西园居民由农业户口转为非农业户口，十分高兴。但后来他们却高兴不起来了。现在农民对待农转非是什么心态？
郑拴虎：农转非是指由农业户口转为非农业户口，并由国家按照市镇粮食定量供应办法供应口粮的一项重大的社会经济政策，带有计划经济、城乡二元体制双重色彩。
在粮油供应还和户口挂钩的时候，农民转非的愿望比较强烈，这种局面一直持续到20世纪80年代。
进入90年代后，随着社会主义市场经济体制的初步建立，粮油供应市场化。农民转非的愿望没以前那么强烈了。
到2002年，北京农民转非意愿发生了根本变化，有些地区农民已不愿转非，在近郊表现得尤为突出。农民不愿转非的主要原因是，转非后实际收入水平下降。
农转非应是职业改变
记者：冯西园居民转户口前后十几年由喜到悲，问题出在哪里？
郑拴虎：农转非不能只是身份的改变，更应该是一种职业的改变，真正解决转非后农民的生存问题。
土地是农民的经济来源和社会保障，是他们生存的基础。离开了土地，转为居民以后，适龄的人员都应转为工人，超转人员也要纳入社会保障系统。
冯西园居民转非时是上世纪80年代，我国的社保体系建设尚处于启动阶段，没有大面积推行，保障方式也比较单一，政府财政无力将全部人员都纳入社保体系。这也必然会导致一部分农转非人员处于非农民、非居民的尴尬状态。
需建全套保障制度
记者：没有解决转非后的保障问题，是不是当时农转非政策最主要的问题？
郑拴虎：当时，政府农转非政策存在的主要问题是终极目标不明确，政策欠系统和协调。
农转非政策未从各个环节、整个流程和整体上设计，包括户籍、土地、就业、社会保障、农村集体资产处置等。这导致了实际操作中执行的政策内容庞杂零乱，执行难度大。
尤其到2000年后，本市农转非政策已显严重滞后，缺乏动态调整机制。1993年，北京发布了有关农转非的16号令，其中规定了自谋职业的一次性安置费为3万元。当时3万元确实是一笔不小的安置费，但一直到2003年16号令仍未修改，此时3万元的实际购买力已大大下降。
政府需要调整就业政策，逐步弱化转工和安置概念，加强对农转非人员的就业培训、就业信息服务与指导，建立城乡统一的劳动力市场。
还有，政府需要调整社会保障政策，将农转非人员全部纳入社会保障范围。降低社会保障的身份门槛，逐步扩大现行城镇社会保障范围。同时，可考虑建立农转非支持保障资金，来源为各级政府财政投入、农村集体资产注入、土地补偿费等，专款用于农转非人员的社会保障、就业等相关事宜。
北京农转非政策简史
自20世纪70年代开始，北京近郊就有征地和招工农转非，规模不大，涉及面小。
20世纪80年代，随着城市建设速度加快，农转非规模不断扩大。1983年8月29日，市政府颁布《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》，明确“谁征地、谁安置”的原则。
为控制“农转非”规模的过快增长，1989年国家实行了计划管理。北京也不例外，自上世纪90年代开始实行指标控制。
1993年，北京市政府以第16号令的方式颁布了《北京市建设征地农转工人员安置办法》，“谁征地、谁安置”的原则没有变，但允许征地单位委托安置或一次性补偿安置。
2004年7月1日，市政府颁布《北京市建设征地补偿安置办法》，取代16号令。
2006年4月，市政府办公厅转发《市国土局关于处理北京市建设征地农转工人员安置办法实施期间批准征地项目人员安置有关遗留问题意见的通知》，针对部分按16号令批准、至2004年7月1日前仍未办理征地农民户口转非手续且没有安置农转工人员或没有对征地超转人员进行安置的征地项目。
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