社会保障与弱势群体保护(节选)

　　新时期的弱势群体及其对社会保障的需求

　　改革开放以来，经过20余年的发展，中国的经济社会已经发生了巨大的变化。

　　一方面，国有经济一统天下已经被经济结构多元化所取代，计划经济体制已经被市场经济体制所取代，中国经济爆发出前所未有的活力。随着国民经济的持续高速增长，城乡居民的收入与生活水平也获得了持续提高（见表3~1）。

　　另一方面，随着农村承包责任制的推行和城镇劳动就业体制、收入分配体制等的改革，在打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“平均主义”等的同时，城乡居民亦从普遍贫穷的时代走向了贫富差距日渐扩大的时代。市场经济条件下新的致贫因素的影响力趋向强化。传统的以城乡孤寡老人、极端贫困人口、残疾人与灾民为主体的社会弱势群体，开始向部分离退休人员、失业及下岗职工家庭扩展。以民政部提供的2002年6月底享受城市最低生活保障待遇的对象为例，传统的“三无”人员（指无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的孤老残幼）仅占5%，而特困职工、失业人员及其家属却占到了95%。[1] 因此，新时期的社会弱势群体正在在结构上发生着重要变化，他们对社会保障有着急切的和有差异的需求。

　　3．2．1．城乡贫困人口

　　贫困人口是构成社会弱势群体的主体组成部分，它一般因收入极低或无收入来源造成，包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。根据不同的口径综合估算，中国城镇需要救助的贫困人口约2000－3000万人，乡村极端贫困人口约3000万人。[2] 城乡贫困人口构成了中国社会弱势群体的主体。

　　贫困人口对社会保障的需求，不仅仅是基于最低营养标准的最低生活保障，还有疾病医疗、子女教育及住房等方面的救助需求，他们需要一个相对综合的社会保障机制。

　　3．2．2．经济结构调整过程中的失业、下岗人员

　　在市场经济条件下，正常情形下的失业人员并不一定构成弱势群体，为其提供失业保险的目的主要不是将其作为弱势群体来保障，而是为了促进其尽快恢复就业（许多国家的失业保险向就业保障转化表明了这种政策取向）。但在中国经济结构调整过程中，已经出现的大量失业、下岗职工却因年龄相对偏大、知识技能相对较低、家庭经济条件相对较差、就业竞争能力弱等原因，不仅整体上处于就业竞争的不利地位，而且事实上处于社会生活的不利地位，他们中的许多人客观上沦为社会弱势群体。根据国家民政部2002年6月底的统计，享受城市居民最低生活保障的失业人员达299.3万人，占享受低保的城镇居民的15.5%；[3] 而下岗职工中的困难户虽然缺乏精确的统计，但相当一部分陷入生活困境难以自拨则是一个有目共睹的事实。因此，经济结构调整过程中出现的失业、下岗人员，并非完全是由个人的原因造成的，他们中的相当一部分人迫切需要通过社会保障援助才能维持最低或基本生活，中国政府在现阶段面向失业、下岗人员提供相应的社会保障既是对弱势群体利益的一种保护，同时也是国家对经济结构调整而非本人完全原因导致的失业、下岗人员的一种政策补偿。透过表3~2和表3~3，可以了解中国的失业、下岗职工基本情况。

　　说明： (1)下岗职工是20世纪90年代后期出现的一个特有名词，它是指失去工作岗位但仍与原企业保持着劳动关系，并接受企业再就业及其他服务的职工，根据中国政府的计划，下岗职工作为一个过渡性的名词，将在2003年完成其使命；与此同时，下岗职工基本生活保障政策亦自2001年起向失业保险制度并轨。(2)本表系根据劳动和社会保障部编辑出版的《中国劳动和社会保障年鉴》整理，本年度＂上年末结转下岗职工人数＂与上年度＂本年末实有下岗职工人数＂统计结果不一致现象系照录原始资料。(3)本表中的国有企业包括国有企业、国有联营企业、国有独资公司；本表中减少的下岗职工人数包括实现再就业人数、解除及终止劳动合同人数。(4)根据劳动部编辑出版的《中国劳动年鉴》（1998）资料，1997年底全国国有企业分流及下岗职工人数总数为12741517人，报告期末分流人数为6398457人，年末下岗未就业人数为6343060人，录此数据以供参考。

　　资料来源：1998年的资料源于《中国劳动和社会保障年鉴》（1999）第487-488页；1999年的资料源于《中国劳动和社会保障年鉴》(2000)第639－640页；2000年的资料源于《中国劳动和社会保障年鉴》(2001)678－679页。

　　从表3~2、表3~3可见，自1993年正式确定市场经济为中国经济改革目标模式以来，尤其是自1998年深化国有企业改革以后，中国的失业、下岗人员群体规模庞大。