《瞭望》文章：干部制度改革进入活跃期

　　《瞭望》文章：干部制度改革进入活跃期

　　十六大以来干部制度建设与改革处于活跃期，民主用人、不拘一格用人、高标准用人的制度在不断建立中

　　文/《瞭望》新闻周刊记者郭奔胜刘亢代群

　　党的十六大以来，干部人事制度改革力度较大、效果较好。

《瞭望》新闻周刊记者日前在采访中发现，近年来干部人事制度建设整体推进，基层探索趋于活跃，干部对公开选拔、竞争择优的用人规则认可度较高，“党管干部”的实践形式更加丰富，用人进入新境界。

　　制度选人成共识

　　十六大以来，干部制度建设与改革处于活跃期，“制度选人用人”形成共识，“党管干部”的方式、内涵发生积极变化。

　　江苏、吉林等地组织系统曾就干部人事制度改革相关问题在干部中作调查，85%的人认为“公平的用人环境最重要”，80%的人认为“管程序比管人头”更重要，90%的人认为“干部制度改革应该更快一些”，95%的人对干部人事制度改革持有信心。

　　本刊记者在基层调查时，接受采访的干部中不少人对近几年来的干部制度建设表示满意，认为“制度选人用人”正在成为一种趋势。

　　几年来干部制度建设的成效主要体现在两个层面上：一是中央把加强制度建设作为推进改革的重要内容，出台了一系列制度，先后颁布了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等法规性文件。特别结合地方集中换届，又连续出台了干部任期制、交流、回避、诫勉谈话、述职述廉等多个法规文件，初步形成了“一法、一纲要、三条例和十多个法规文件”的干部人事工作法规体系。

　　二是基层制度建设也十分活跃。北京市建立后备干部资格准入制度；河北省制定出台《调整不称职党政领导干部暂行办法》；浙江省制定了《关于试行市、县（市、区）党委全委会成员民主推荐提名制度的意见》；广东省制定《党政机关部分专业性较强的领导职务聘任制实施办法》；湖北省襄樊市探索实行干部任期制；深圳市建立行政首长问责制；江苏等省围绕“公推公选”“公推直选”等改革，出台了多个配套办法和措施；上海市采取先试点后出制度的办法，形成一批相对成熟的干部选拔任用制度。

　　从基层实践看，“党管干部”更多体现在管制度、管程序、管监督上。

　　干部选拔走向民主化

　　围绕科学化、民主化目标，基层在干部选拔任用方式上的探索与创新增多，干部工作的公信度稳步提升。

　　干部工作由封闭走向开放，是十六大以来基层干部工作的一个显著特点。各地在干部选拔任用工作中扩大民主主要体现在四个方面：一是扩大推荐提名环节的民主，江苏省在乡镇党委换届中，所有候选人都实行公开推荐；二是扩大考察环节的民主，四川省在民主测评中设计了涵盖德、能、勤、绩、廉等方面的11项指标，增强了测评的针对性和实效性；三是扩大讨论决定环节的民主，江西等地实行党委全委会投票表决党政正职人选，普遍推行任前公示制度，增强了任用决策环节的公开性和透明度；四是干部选拔任用方式更加民主、公开，三年多来，全国共公开选拔党政领导干部1.5万人，江苏、甘肃等地还把公开选拔运用到选拔省管后备干部工作中。

　　综合各地干部制度改革情况看，在工作取向上注重扩大民主，落实党员干部的知情权、参与权、选择权和监督权；在干部选拔任用方式方法上注重体现公开、公正、客观、科学，注重干部选拔工作的规范化、程序化、制度化建设；在干部的选拔使用上注重创造一个好的用人机制，让能干事、愿干事的干部尽快成长起来。

　　同时，各地抓住“扩大民主”这个主线不动摇，丰富完善“民意调查”等手段，变民主选拔的过程为提高干部民主意识的过程。

　　自基层党委换届以来，民意调查一直是干部们热议的话题。《瞭望》新闻周刊调查了解到，一些地方在实践中丰富了民意调查的形式，保证民意调查不失真。北京市通州区在换届中启动“社会之声”调查，由区纪检、监察等部门并吸纳零点公司等社会中介机构，分职能部门和服务部门两大类，在全社会对领导班子和领导干部“口碑”情况进行调查，调查内容包括群众对于家庭收入、道路交通、孩子入学、就医、环保、社会治安等21个民生指标的满意情况。同时，通州区还开展“干部之声”“监督之声”“代表之声”“领导之声”调查，给领导干部画“民意像”。

　　群众民主推荐也被作为选拔干部的重要环节加以运用。河南郑州市探索实行群众推荐票、素能测评票和差额表决票“三票制”选拔任用干部，其中规定群众推荐票不到一定比例，自然被淘汰。

　　江苏、吉林等地组织部干部认为，当前要切实研究干部选拔领域内的民主实现形式，根据不同层次干部，设计不同的民意调查、民意测评形式。上级党委要指导基层的民主化进程，把扩大民主工作始终纳入党的法规文件框架内，保持正确的方向。另外，通过党务公开、政务公开等办法，解决群众对干部执政行为的信息不对称问题。

　　此外，各地适应社会变化新形势，构建更加开放的干部组织工作系统，把组织意图、个人意愿、群众意见很好地结合起来，形成干部工作的社会合力。

　　本刊记者在基层采访发现，随着干部制度改革不断向科学化、制度化、民主化方向推进，组织工作的开放度也越来越高。主要体现在三个方面：一是各地组织部门通过机制创新，变“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”；二是组织干部工作由原来的简单盯住干部向制定程序、监督程序落实上转变；三是各地组织部门自身建设上了一个新台阶，组织部门真正成为“党员之家、干部之家、知识分子之家”，围绕大局、围绕中心选配干部的能力不断提高。

　　江苏、四川等省组织系统构建民主开放新机制，由过去注重方式方法的改革向形成系统的配套的改革转变，主动跳出长期以来封闭的工作体系和工作机制，积极疏通与社会互动共振的渠道，建立民主开放的决策咨询机制，建立组织工作社会评价监督机制，保证了组织工作与党员群众的联系。

　　一些党建专家认为，当前及今后一个时期必然是干部制度改革的活跃期，相关部门应当通过法规政策把基层的探索热情引导好、保护好，使得干部队伍建设和干部制度改革既生动活泼，又能保持正确的方向。

　　选拔视野更宽广

　　十六大以来，不少地方努力拓宽选拔干部视野，干部资源逐步呈现“一潭活水”，地域内外、体制内外、身份内外各类干部资源融会贯通的用人机制逐步形成。

　　本刊记者采访发现，基层干部普遍关注中央任用党外人士担任卫生部和科技部的部长，认为这充分体现了我们党开放的用人胸襟。有统计表明，目前，各地担任县处级以上领导职务的党外人士有3.1万人，27个省区市和15个副省级城市配有党外副省长、政协副主席、副市长，90%以上的市和87%的县配备有党外副市长、副县长。

　　同时，基层在干部使用上也逐渐主动打破体制禁锢，如上海市注重在“体制外”选人，一位优秀民营企业家经过公开选拔，担任了市政府信息管理部门的领导干部，在社会上产生了良好反响。吉林省对政府部门一些技术岗位的领导干部实行聘用制，不带框框地选拔优秀人才。江苏公开选拔20名高校优秀人才到省级机关和地市领导岗位任实职，受到了社会高度关注。

　　盘活干部资源的另一个重要体现是干部交流力度加大，体现了为科学发展配置干部资源的重要思想。近年来，围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目的建设，加强了市、县和中央国家机关、省级党政机关之间领导干部的相互交流。还从中央国家机关和东部发达地区选派大批干部援疆、援藏，到西部和东北地区挂职、任职，为西部大开发和振兴东北地区等老工业基地提供了有力的人才支持。

　　重庆市结合换届交流市管干部305人，其中从市级部门、国有重点企业、高校交流到区县的有74人，几年来还选派了2000多名优秀年轻干部到艰苦地区、中央国家机关、沿海地区挂职锻炼。江苏向西藏、新疆等中西部地区输送了大批实绩突出的干部，还实行跨省干部实职交流。

　　据中组部统计，近3年多来，全国共交流各级领导干部139.4万人。

　　考核标准更完善

　　干部考核工作在创新中不断体现科学发展的要求，逐步完善的考核体系在干部中树立了正确的用人导向。

　　科学地考核评价干部，是选准用好干部的前提。党的十六大以来，我们党作出了坚持科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略部署，最终都要反映到各级干部的执政行为上，反映到干部实绩的考核体系上。中央出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，对各地重新认识和修订干部考核体系是一个重大推动。青海、内蒙古等省区在换届中把实绩分析等方法引入干部考核中，通过入户调查、政府网站评议等方法了解领导班子和领导干部的工作绩效和社会评价，实现干部考核评价制度的重要突破。四川省对领导班子成员进行考察时，引入数量线性分析方法，为干部任用决策提供更加科学、客观的依据。

　　一些地方更加重视对干部的日常考察和年度考核，山东等地确定了10多种日常考察办法，实行随机确定考察对象、随机确定考察方式、随机确定考察时间，改变了干部“不换届不考察、不提拔不考察”的现象。

　　各地还注意健全干部成长机制和退出机制，培养干部重基层、重基础的意识，形成干部队伍“人才辈出、千帆竞扬”的生动局面。

　　当前干部工作需要解决好两个“下”的问题：一是从干部成长机制上看，干部下基层、在基层成长的渠道还不够多，干部对下到基层锻炼有认同，但对扎根基层还缺乏足够的思想准备。现在干部队伍中从“家门－校门－机关门”的干部在逐渐增多，他们学识较高、思想敏锐，但对基层了解不多，做群众工作的经验不丰富。

　　二是从干部的退出机制上看，虽然文件对各种辞职作了明确规定，也普遍得到执行，但干部的出口仍然很窄，“不到年龄不卸任”“不犯错误不挪位”的现象还比较突出。为此，各地均探索建立更加刚性的机制，让更多的干部从“机关”中走出来，投入到创业的时代潮流中去，从根本上解决一些干部熬年头、熬位子的倾向。

　　本刊记者调查发现，一些地方正在积极探索干部自下而上的成长机制。浙江、重庆、吉林等省开展从优秀村（社区）干部中招录乡镇（街道）公务员试点，打通了农村及社区优秀人才的成长通道。江苏省委规定，要把在基层接受多年锻炼的大学生作为今后县乡两级领导干部的重要来源，用鲜明的用人导向鼓励年轻干部走正确的成长道路，推出了7条有利于大学生安心工作的措施，并在今年选派了1011名优秀大学生到薄弱村任职。2004年颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》，使得干部“出口”更加规范，能上能下改革取得新进展。

　　据中组部统计，几年来，全国自愿辞职、引咎辞职和责令辞职领导干部共有6824人，其中责令辞职达到1204人。

　　严防干部带病提拔

　　一直以来干部“带病提拔”现象时有发生，群众对此意见很大。由此，各地不断探索建立防止干部“带病提拔”的长效机制，用制度来规范干部的用权行为，最大限度地帮助干部不犯或少犯错误。

　　在这次地方党委换届中，各地把防止干部“带病提拔”作为重大问题来抓：一是规范干部选拔任用的初始提名权，用公推、公选、实名推荐等方式，来预防干部用不正当的方式甚至用买官卖官来达到任用的目的；二是调整考核办法，采取综合分析等方式，在更大范围内征询用人意见；三是设立通畅的信息反馈机制，对来自群众的意见和建议进行逐一核查，力求不放过干部身上的任何一个疑点。这对营造风清气正的换届环境起到了积极的作用。

　　更进一步，还要防止干部“在岗生病”，解决这个问题的关键是用制度来管人管事管权。本刊记者调查发现，党的十六大以来各地都完善了党委议事规则，明确了党委重大决策程序，防止一个人说了算。在用人上，更加强调常委会和全委会的职责，建立了常委会（全委会）差额票决制度。江苏、广西、吉林等地还把公选领导干部作为一个成熟的选人办法加以广泛运用，干部跨区域、跨行业竞争“上岗”成为一种趋势。

　　专家建议，充分总结各地在防止干部“带病提拔”方面的经验，形成更加完善的长效机制，确保在全社会形成公道正派的用人导向。