行政首长任中走了 民众找谁问责

　　行政首长任中走了，民众找谁问责

　　前不久，于幼军离开山西省长职位，接受媒体采访时，他给自己只打了60分。这个打分的态度很谦卑。但还是略显美中不足。为使打分更准确公正，其实也应当让山西民众来打分。也许，山西民众会给他打较高的分呢（从一些网友的跟帖中可见端倪）。

　　这其实是很多地方民众的苦恼，大多数行政首长，根本没有干完法定的任期，就被调动到别处任职。比如，从1993年9月到2004年3月的10年中，邯郸市先后有7任市长施政，没有一位工作到法定任期。其实，这是常态。作为地方一把手的党的地方官员，同样很少有人做满。中部某省九十多个县?穴市、区?雪，只有一名县委书记在岗位上干满一届。任期制基本上形同虚设。

　　任期制不被当回事，主政官员的行为模式可能发生扭曲，趋向短期化：热衷于短平快项目，其执政活动缺乏长远考虑，倾向于牺牲未来求得眼前的经济快速增长。一任官员一个思路，政策朝令夕改，地方社会、经济活动会遭受周期性扰乱。

　　打破任期的另一个、也许是更大的坏处，是主政官员完全脱离了人大的控制与监督。按照宪法和地方人民政府组织法规定，地方行政长官是由人大选举产生的。从法理上说，该长官必须对人大承担责任。每年人大会上行政首长向人大提交政府工作报告，就体现了这个政治意图。

　　同样为了体现人大对行政首长的控制与监督，法律规定，行政首长的任期与每届人大的会期相一致。这样的规定大有深意存焉。在中国，各级行政首长均不是民众直接选举产生的——有些尝试乡镇长直选，那是例外。行政首长是由相应的人大选举产生的。那么，让行政首长进而让整个行政系统对民众承担责任的最接近的途径，就是让人大就自己所选举产生的行政首长之表现，对民众承担责任，从而间接地让行政系统对民众承担责任。

　　至于人大会期与行政首长任期完全同步、一届人大选举一届行政首长的制度安排，则更有深意寓焉。许多人把官员任期制仅仅视为防范官员腐败或者结党营私的一种技术性手段，这显然低估了行政首长任期制在现有制度框架中的重要政治价值。

　　一般而言，行政系统享有最巨大的强制性权力，它与民众打交道的机会也最多。可以设想，民众对于行政系统肯定会有很多看法，包括会有一些不满。但在现有体制下，民众并不能直接对行政官员怎么样，因为，按照法律规定，行政首长不是民众直接选举产生的。

　　于是，法律开辟了一条间接渠道：民众对行政系统不满意，可以通过选举更换人大代表，达到选举产生另一位行政首长的目的。这个渠道确实很间接，但总归是一个制度化的渠道。民众的选举压力如果足够大，倒也确实可以促使各级人大认真地承担其监督行政系统的责任。

　　如果把这一任期制继续深化，则效果会更大。比如，行政首长在任期届满之后，如果未被再次选举，就自动丧失官职，由他提名、人大任命的官员也同样丧失官职，只能去从事普通职业。如果有这样的制度，则行政官员就会对人大比较负责，从而也间接地对民众负责。

　　但是，目前打破行政首长任期、在一届任期未满之前就将其调动，则使民众间接的控制和监督行政系统的渠道，也归于无用了。这一渠道被废弃之后，民众就会怀疑，还有什么办法控制和监督行政首长及其所管理的整个行政系统？这样一个享有巨大权力的体系，岂不是根本就可以不顾民众的偏好而自行其是？

　　既然法律规定了行政首长实行任期制，那么，凡是实行任期制的官员，就需要按照法律做满法定任期，打破任期只能是特殊的例外，而不能像现在这样成为常态。否则，关于官员任期的那些法律的尊严可就荡然无存了，而按照法律理论，这些法律是属于宪法性法律的。

　　　（作者为宪政学者）