农村耕地面积统计失真普遍 可能会影响粮食安全

　　如何修正耕地统计中的“账实不符”问题以确保粮食安全底线？如何平衡“耕者有其田”与“通过土地适度流转发挥土地效益”的关系？如何破解土地流转过程中出现的各方利益交错？以及如何界定政府在土地试验中的作用？文章只是提供了某个观察视角和案例素材，更为成熟的解决思路，无疑还有待于农村和土地改革实践的进一步深化。

　　耕地统计失真待修正

　　取消农业税后，失真的耕地统计已具备纠偏基础

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 刘健 丛峰

　　《瞭望》新闻周刊记者近日在四川、重庆调研时发现，部分农村的耕地面积在统计上存在着不同程度的失真问题，“糊涂”的耕地面积，不利于我国建立切实的耕地保护政策和粮食安全战略。

　　调研时记者注意到，建立在第二轮土地承包经营基础上的耕地面积统计，受当时丈量方式简陋、农民希望少缴农业税费、对耕地肥瘦进行折算等具体情况影响，存在着较为普遍的“账实不符”问题，甚至存在“计税面积”和“实际面积”两种口径，一些地区的实际耕地面积可比上报面积多出30%左右，部分山坡地的“账实”差甚至超出3倍。

　　存在“计税/实际”两种口径

　　重庆市渝北区农工办主任陈宏告诉本刊记者，一般来讲，农村基层存在计税面积（俗称账面面积，以前以此为依据来缴农业税，所以称之为计税面积）和实际面积两种统计口径。报到上级部门的是账面面积，但实际面积要比这个数字多出20%～30%，也就是地中还有“地”。

　　如渝北区，税费改革后原本只有42万亩的基本农田保护任务，但后来要求实现60万亩，渝北区也一亩不差地做到了，就是因为原来留有富余的耕地“空间”。在渝北区双凤桥街道办事处楚田村，记者了解到，村里上报的耕地面积一直是4000亩左右，可实际面积有5300多亩。村主任田川说，近年来，村里陆续出租流转了近3000亩耕地，农民也是按这个数字收取租金，但村里账面上的流转耕地面积却只是2300亩。楚田村所在的双凤桥街道办，目前耕地的账面面积是3万多亩，而实际面积是“在这个基础加30%”，也就是近4万亩。

　　记者在四川省成都市温江区采访时了解到，这里同样存在实际耕地面积大于账面面积的现象，只是因其地处成都平原腹地，数据出入较小，在10%左右。据了解，到今年5月，温江农村土地流转面积达6万多亩，却仍有能力保有上级规定的20.29万亩耕地保有任务。成都市有关部门对此情况也有所了解，他们认为平原地区的误差一般在5%左右，丘陵和山区较多，在15%左右。

　　重庆市一家农业龙头企业负责人告诉记者这样的故事：“我们企业到忠县种植柑橘，一开始规划的面积是2万多亩（账面面积）。可实际一种就出现了问题，为啥企业严格按照行间距、株间距来种，一亩45株是有数的。可是把近100万株苗子种完了，只种了一半左右。原来这里实际面积有4万亩，差了近一倍。农民心里都清楚着哩，所以和企业订合同时是按照实际面积，但是承包证上写着的仍是账面面积。”

　　“账实不符”的三大原因

　　接受采访的基层农村干部和农业专家分析认为，三大原因造成了当前农村耕地上报账面面积与实际面积不符的现象：

　　一是丈量方式简陋造成的面积计算不准。重庆渝北区农工办综合科科长杨春平说，当年搞土地承包划分地块时，农村根本没有现在的科学丈量工具，不是用绳子拉，就是用竹竿量，有的就靠村支书的步子踱，一步就是一米，简单粗放，误差很大。一些坡地或偏远的地块，人都不一定到现场，“估摸”着是多少就行了。这种情况下，农户个人肯定不会吃亏，所以“估算”出来的面积都要小于实际面积。

　　二是针对土地肥瘦有别采取的折算统计造成的数据失真。成都温江区万春镇幸福村支部书记、村主任郭建平说，当年土地承包时，好地肥地大家抢着要，贫地瘦地推来推去。为了保证公平，许多地方就采取了折算的办法，一般是以好地一亩为基数，贫地瘦地一亩三分、一亩四分折算成一亩，称其为“下浮面积”。所以，有的农户虽然按人均八分地分得的耕地，但实际面积却有一亩多。现在，一些土地被征用、流转时，全部要重新准确丈量，原来隐藏的“地中地”就显露出来了。

　　三是为了少缴农业税，故意瞒报、少报土地面积。记者了解到，由于目前依据的耕地面积是当年实施第二轮土地承包经营时统计的数据，那时还需按耕地面积缴纳农业税，所以一些农村地区存在故意瞒报、少报土地面积的情况，从而逃避农业税征收。这种当时基层认为既能让农民高兴，又让干部减轻负担的“好办法”，也造成了耕地面积的漏计、少计。重庆九龙坡区白市驿镇高峰寺村耕地的账面面积为1700多亩，但实际则有2500多亩。村主任谭富告诉记者：“1998年搞二轮土地承包时，村里人都用绳子或用竹竿估摸，因此多算面积就要多交税，所以大都量得少。正常情况差距在20%～30%，而山坡地最高的可差3倍。”

　　“地中地”事关粮食安全底线

　　一些农业专家担心，“地中地”这一农村基层普遍熟知而国家高层行政管理部门却不清楚的现象，在农业产业结构调整、土地流转规模加大的新形势下，可能会使国家对当前“三农”情况的判断和决策产生不利影响或误导。

　　四川省政社科联副主席、成都市社科院院长刘从政说，土地问题是中国最大的国情，如果这个问题掌握得不准确、不清楚，将对整个国家和民族的发展产生重大不利影响。

　　一方面，我国工业化、城市化进程加快，对土地的需求不可避免，尤其是一些大城市郊区、平原地区，更需要土地资源对发展的支撑。那么，对这些地区的土地利用政策如何制定？放量多大合适？如果不重实际控制过紧，会影响发展；盲目放松控制指标，又担心滥占耕地。这些都需要建立在一个准确的统计数据基础之上。

　　另一方面，耕地多少与粮食安全直接相关，这是一个涉及稳定、全世界关心的重大问题。“地中地”相当于藏粮于地，可到底蕴藏量有多大，现在谁也说不清楚，这就可能误导国家有关粮食政策，影响国家粮食安全风险评估的准确性。

　　但是，由于涉及范围太广，工作量太大，接受采访的农业部门和基层干部表示，要摸清实际耕地面积与账面统计面积之间误差到底有多大，将是一件非常困难的事情。而且，除了人力、物力投入巨大之外，重新准确丈量工作可能在基层政府遇到阻力。据了解，现在一些农村地区正在利用土地整理工作获取资金，如在西部地区，平均1亩地可获得1.8万元的整理费用。而这些地区所整理出来的土地，很大一部分就是原来的“地中地”。如果把这些“地中地”全部重新量出来了，地方政府将失去重大财源。

　　刘从政认为，农民将会支持耕地重新丈量工作。因为当初的模糊数据是为应对农业税征收的，现在不收农业税了，农民很想知道自己实际的耕地数，尤其是城市郊区可能被征占的农户，更想尽快准确掌握家庭土地亩数以备不时之需。