否决政府议案 人大监督要清除惯例

　　曹林

　　按照“惯例”，政府提交的议案一般都能顺利通过，可上海市第十二届人大常委会第40次会议28日打破了这个惯例，以57票的绝对优势，否决了上海市政府提交的关于修改上海城镇医保办法的议案。人大称，仓促付诸表决是对人民赋予代表权力的不负责任，因此建议政府议案修改更为成熟后再提交人大。（新华社11月29日）

　　可以看到，上海市人大在否决时显得非常客气，又是解释，又是协商，又是建议。尽管在代议士权力强势、经常行使否决权的国度，代议机关否决政府议案时一般不会这么客气，但敢于突破“惯例”阻止不成熟的政府议案，敢于行使否决权，敢于以实际行动推动政治的进步，上海市人大已经非常了不起。

　　现实情况下，政府提交的议案一般都能顺利通过，这基本是一种“惯例”。并且，在人大对政府的监督中，有不少此类“惯例”。上月末，北京市出台了一个规定，赋予人大代表“视察时可在不事先告知的情况下突然袭击”的权力，所以要出这个规定，因为有“视察前得先告知被访单位”的“惯例”。同事讲过他当区人大代表时的经历，一次区人大表决一个方案时他举手投了弃权票，那是那次大会上惟一一张弃权票，事后他被领导叫去批评：“这手不能乱举，这票不能乱投！”原来他触犯了“不要将不同意见带到大会”上的“惯例”。还有审议政府预算报告时，即使没看完和根本看不懂也得让其顺利通过的“惯例”；开人代会时才能对政府部门进行质询或对部门负责人进行约见的“惯例”。

　　一个个不知道从哪里来的“惯例”，让宪法赋予人大代表的权利，常常变成徒具观赏性的花瓶权利，使不少时候人大的监督徒具橡皮图章功能：视察前得事先告知被访单位，这能视察到多少真实情况？人大代表不能投弃权票，那他们到底是谁的玩偶？看不懂的预算也得通过，那纳税人的钱如何得到有效监督？显然，那一个个惯例不是什么好惯例，而是昔日“权大于法”、“政府凌驾于人大之上”、“过场民主”、“让你监督你才能监督”的传统遗传下来的陋习。

　　这是一个依法治国的时代，一切应依据法律行使权力，而不是依“惯例”行使权力——哪一条法律规定过人大代表必须遵守长期以来沿袭的“惯例”、必须尊重那些不成文之“惯例”？相反，法治社会应以法律为行为准则，革除那些以违法惯例。比如，法律明文规定人大代表有视察权，从未有过“必须通知被访单位”的约束，而且“明察暗访”也是一个完整的视察权应有的内涵。还有否决权，法律明文规定人大代表“可以对大会交付表决的议案、报告及有关事项或人事任免案表示愿意和选择”，这也是履行人民赋权的应有之义，显然“都能顺利通过”的惯例是不合法的。

　　即使尊重惯例，也应该只尊重那些合法的惯例，尊重那些符合普遍文明共识的国际惯例——比如，代议机关和代议士有权否决政府部门提交的议案，这是现代政治文明共同认同的惯例。中国有中国的国情和现实，当然不能照搬西方的政治制度模式，但应该借鉴和尊重人类政治文明那些普世的价值。

　　破除陋习，清除惯例意识，需要制度改革的推进，需要权力部门习惯于把自身置于外部监督之下，当然也需要人大和人大代表自身的努力，以积极的实践和主动的作为去激活那些休眠权利。在谈及我们的人民代表大会制度和人大代表权时，常有人说制度不完善、代表缺乏权利——其实并非如此，我们的制度实际很完善，代表的权利也很充足，只不过那些权利都处于没人用的休眠和花瓶状态，受到了惯例的遮蔽。体制制约确实存在，但人大代表是有主观能动性的，人大代表应有积极争权、主动用权、穷尽手中每一寸权力的意识，有权不用、有权不争、有权不激活都是失职。

　　此次，上海市人大突破“惯例”行使了否决权，这是人大自我依法用权的绝好标本。中国政治的进步不能靠等别人的恩赐，得有在法律框架中争取自身权利的精神。