专家：大部制改革引领行政管理体制改革

　　权威专家细论大部制改革：大部制改革引领行政管理体制改革—— 专访国家行政学院教授李军鹏

　　来源: 作者:南方周末记者 马昌博 发自北京[2008-01-23 22:04:18] 国家行政学院教授李军鹏作为国家行政学院——国家行政管理体制改革、政府管理创新和依法行政的研究和决策咨询基地的一员，常年跟踪有关政府行政体制改革的重要进展，并对大部制改革深有研究。

　　大部制不是单纯精简机构

　　实行大部门体制是解决我国政府机构设置中存在的突出问题的必由途径。我国推进大部门体制，关键是要实现政府部门设置思路的根本转变。设置政府部门要从政府综合管理职能出发，而不能从政府专业管理职能出发。传统的让多个部门负责同一项工作的做法，看起来是在加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任。

　　政府机构改革的方向是按照精干、统一、效能的原则，改变目前适应计划经济体制的“小部门体制”，实行综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部门体制”，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。

　　我国有我国的国情，我国的大部制改革应立足于建立中国特色的社会主义公共行政体制，而不能像西方国家一样按14个左右的政府大部来设置政府部门。因为中国的人口众多，地区之间的发展不平衡，政府部门太少了也会造成执行压力，而且政府部门权力过于集中也会造成监管难题和“尾大不掉”的弊端。考虑到这些复杂情况，我国可逐步推进大部门体制，最终实现将中央政府组成部门控制在18－21个左右的目标。根据我国具体情况，借鉴国外经验和我国一些地方政府改革的经验，可设立统一的大交通部门，统一的资源与环境保护部门，统一的大农业部门，统一管理能源方面相关职能的能源部门，统一的大文化部门，统一的大卫生部门，统一的大人力资源管理部门，统一的大社会保障部门，等等。对部门内设机构设置或将调整思路，归并相近或相关职能，实行“大司局”、“大处室”的做法。目前，一些部委有三十多个司局，一百多个处，显然不便于综合管理。

　　需要指出的是，实行大部门体制重点是在合并职能、整合机构，而不是撤销职能与精简人员，也就是减机构不减职能、减机构数量而不减人员。相反，对于一些公共服务部门还要增加人员和编制，加以充实，改变目前工作负荷过大、人员紧缺的局面。

　　我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论。应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制。对公共服务部门的编制管理，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门根据服务对象的多少来确定编制数量，再按各级政府所承担的职能，确定各层级的人员编制规模。如国外的劳动和社会保障领域大多采取按服务对象多少确定配备人员比例的做法。工伤保险领域，国外发达国家比例大致为1∶2000，我国目前为1∶9000；劳动保障监察，国外大致为1∶8000，我国为1∶1．5万；社会保障经办机构，英国为1∶164，我国为1∶3400；就业管理服务，法国为1∶88，我国为1∶10000。

　　推行大部制应试点先行、慎重推行、系统探索

　　大部制改革不是简单的机构合并，而是政府组织结构的深刻变革，涉及到政府管理的方方面面；而且，大部制改革是在我国现有的政治与行政体制框架内进行的，涉及到许多复杂的因素，因而，要先行试点，进行系统的实践探索。在试点成熟之后，才可全面推行。

　　在大部制试点中，建议重点研究和解决如下问题：

　　大部门的组织形式问题。大部门设立之后，部委的内部组织形式将发生很大变化，在现有的以部－司－处为主要层级形式的模式之外，可能出现部－管理局－处、部－执行局等层级形式，这就需要正确处理决策与执行之间的关系。

　　大部门的协调机制问题。大部门之中，原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性，在这些相对独立的管理局或执行局之间，如何建立起协调和内部沟通的机制，也是一个非常现实的问题。

　　大部门的领导层级问题。大部制下，管理幅度变大，原有的行政首长－分管领导－司长－处长的管理层级在大部门体制下显得链条过长，需要平衡管理幅度与管理层次之间的关系。

　　大部门的决策机制问题。大部制下，专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径如何保持畅通，需要认真解决。

　　大部门的管理机制问题。大部制下，部长如何对下辖的具有相对独立职能的机构实施有效管理，需要认真研究解决。

　　大部门的监督机制问题。大部制下，部门职能领域变大，权力与职责相应增多，如何对部门实施有效监督，也是一个难点。

　　以推行大部制着手，布局行政管理体制改革

　　大部制改革所涉及到的各种复杂问题，只有根据行政管理体制改革的总体要求，才能得到解决。因而，建议从推行大部制着眼，系统推进行政改革，最终建立符合服务型政府、责任政府和法治政府要求的政府部门体制。建议重点抓好如下改革：

　　建议推进大部制下的内部协调机制建设。可在部长负责制与部长办公会议制度的基础上，建立类似于理事会制的协调机制，由部长、决策司负责人、管理局与执行局负责人共同组成大部门的议事协调中枢。

　　建议推进大部制下的决策制度改革。可借鉴当代市场经济发达国家的现代政府决策制度的形式，完善政府决策咨询委员会制度和决策审议会制度。在大部门中设立决策审议会制度，审议会委员由专家、社会公众和相关利益群体成员组成。大部制中的重要决策领域，要实行委员会制。

　　建议推进大部制下的执行制度改革。大部制下，部长对相对独立的管理局或执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，以绩效要求、服务要求作为大部制管理的基础。在这方面，审计署对下属特派办领导班子和领导干部进行绩效评估的经验值得借鉴。

　　建议推进大部制下的监督机制改革。大部制下的部长应明确实行部长责任制，部长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。全面推行以行政首长为重点的行政问责制，就是大部制改革的重要配套改革。

　　建议推进大部制下的服务机制改革。在大部制下，所有的行政审批事项、行政服务事项，都应采取“一站式”办公的方式，集中办理，并实行电子系统监察。在这方面，农业部成立行政审批综合办公室，把原来分散在有关司局和部属事业单位的各项行政许可事项集中起来，统一办理的经验值得借鉴。

　　建议加快推进大部制下的政府职能转变。针对目前政府职能存在越位、错位的现状，在推行大部制改革的同时，对一些越位、错位行使职能的政府机构或相应内设机构必须撤销或弱化。如有的综合管理部门的宏观管理职能和微观管理职能都很重，既管宏观、又管微观，且对微观管理兴趣浓厚，热衷于批钱批项目；针对这种情况，就要撤销综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构。适应完善社会主义市场经济体制对政府机构改革的根本要求，对一些政企不分现象突出的部门（如烟草专卖、铁道、广电等），也要在大部制改革的过程中，一并实行政企分开。

　　建议推进大部制下的政府组织法治化进程。要在大部制改革的基础上，尽快制定颁布机构组织法规。在大部制改革的基础上，逐步建立与完善国务院部门组织法，将组成部门的职责权限等在部门组织法中规定下来，从而实现政府职责、机构和编制的法定化与法制化。

　　建议统筹推进大部制下的事业单位改革与社会组织改革。要坚持配套改革，理顺政府与事业单位、社会中介组织的关系。南方周末