政府大部门体制改革：切中时弊 在规划中前行

　　北京，西城区月坛北街25号，临街的白色小楼刚刚粉刷一新。这里是中国拍卖协会和中国商业联合会的驻地。上世纪90年代前，这里是权重一时的物资部所在地，在计划经济时代，物资短缺，物资部管着全国的物资调运和分配。如今物资调配主要由市场自身调控，物资部已经在1994年被合并到其他部委。

　　来往于拍卖协会和商业联合会的，多是相关行业的商企人员。拍卖已经成为越来越多的政府购买以及民间高档物品交易的一个重要方式，中拍协目前的主要工作就是组织加入协会的拍卖企业制定出一套有效的行业标准。

　　月坛北街25号小楼的变化，正是国家部委改革调整的一个缩影。随着市场经济的发展，把政府的部分职权分离出来交给社会，加快行政体制改革、合并部委已是政治体制改革的一个方向。

　　十七大报告提出“加快行政管理体制改革、建设服务型政府。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”根据报告精神大部门改革已作为发展民主政治、推动政治体制改革的重要一环。

　　大部门体制改革：切中时弊

　　改革开放30年来，国务院已经进行了五轮政府机构改革，分别在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行。这几次改革都致力于由传统计划经济体制下政府管理模式转向市场经济时代强化社会管理和公共服务的模式。精简部门，放权于社会机构是贯穿于五轮机构改革的一个精神。然而，几轮改革下来，国务院的部门机构相较于英、美、法、日等国政府仍然偏多。而且一度陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈。

　　现在国务院组成部门有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。可是在市场经济发达的国家，政府组成部门一般都没有这么多。比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。

　　中国人民大学法学院李元起教授认为，中国人口虽然多，但政府机构的数量并不与人口成正相关比例，一般而言，政府机构数量与社会经济发展程度成正相关比例。相较于市场经济发达国家，我国政府机构过多已成为党和政府以及社会各界的共识。

　　李元起从三个方面概括了当前行政体制存在的问题：机构重叠，人员冗杂；权责不清，行政成本高；各部门重自身利益，缺乏全局和长远眼光。三个方面存在的问题导致了政出多门，无人负责，对部门有利益的事务抢着管，没利益的事务视而不见。

　　就医药产业而言，卫生部门可以管，产品质量监督部门可以管，甚至交通运输部门也可以管。再比如，出了一起交通事故，公安部门可以管，公路交通部门可以管，高速公路管理部门也可以管，甚至为了收取罚款，曾经出现过公安部门和高速公路管理部门争着管的事情。然而当面临百姓急需解决而又和部门利益无关或者需要承担责任的时候，各个管理部门就会纷纷退缩，松花江污染事件暴发后，工商、环保、税务等部门的声音一度消失，就是一个极端的例子。

　　李元起认为，行政部门历来较多的一个重要原因就是中国传统文化中有一种观念：认为天下事都应由政府管理、主持。这种观念与苏联计划经济思想结合后，就出现了建国后部委众多的历史现实。而前几次精简部门，如同行业协会一样的公共服务机构尚未建立是行政机构精简后又得以膨胀的现实原因。

　　 大部门体制改革：在规划中前行

　　如同治疗一个创口，首先需要消炎，这能最为迅速地满足伤者的止痛需求，也是进一步治疗的基础。目前国家正提倡建立服务型政府，政治体制改革也必然选择与人民利益最密切的地方下手。相对于权力和司法机构，整个政治体制改革中，行政与人民利益关系最为密切，因此政治体制改革将先在行政体制改革方面着力最大。

　　就经济层面而言，从外部讲，我国2001年加入WTO，WTO本身大体上就是一套推进自由贸易和自由市场的规则体系。这些规则旨在为货物、服务、人员、资本在全球范围内的自由流动创造条件，这要求中国加速行政体制改革。大部门改革通过精简机构可以有效减少政府对微观经济领域的干预。

　　从我国经济领域的市场化而言，随着发展程度越来越高，需要政府对市场的监管作到统筹规划、总揽全局。就如当前调控房价问题，如果规划、建设、国土部门各行其政，看似都为房价下降而努力，却可能导致房价只调不降，而如果加强不同部门的协调和沟通，这种问题就可以化解。再比如长期以来难以管好的食品安全领域，就是因为有卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管总局等部门多头管理，政策之间不能良好配合，甚至相互抵消。大部门改革利于宏观、长期、稳定政策的出台。

　　国家行政学院公共行政教研室主任汪玉凯认为，大部门改革，就是把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

　　十七大报告提出“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”的要求，也提出了改革的基本原则是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。而改革的总体目标则是形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，大部门改革无疑与这一思路吻合。

　　针对大部门改革，有专家建议多种部委整合模式：设立国土建设部整合原有的区划、规划、建设、国土资源部门；设立大农业部整合农业、粮食、林业部门；设立大交通部整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等部门；设立能源部，整合国家发改委、国资委、国土资源部、水利部、电监委中有关能源的职能，以及统领中石油、中石化、中海油、国家电网等国有能源巨头。事实上，2003年国家设立商务部，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建，有评论认为是国家机构大部门改革的先声。

　　大部门体制改革：可以参考的原则

　　大部门改革，有哪些原则可以参考？李元起认为应遵循的一个重要原则是部门整合应遵循宪法和法律的程序，把改革、精简、合并的精神和原则以及相关精神形成法律条文一以贯之，不因政府和国家领导人的更换而改变，这样可以保证改革的稳定性、长期性和成功的可能性。

　　此外，大部制改革的精神要明确，管得少而恰当的政府才是好政府。改革会触及体制内的深层次问题，涉及诸多部门利益以及公务员队伍的稳定，所以不能一蹴而就，应坚持渐进式的改革思路，把握改革时机，成熟一项推出一项。尤其要引导、加强社会组织机构建设，让社会组织逐渐承担起被精简的政府机构职能，如果社会组织没有发展起来，并承担起应有的使命，那么被精简、合并的机构仍然有重新膨胀的可能。

　　大部门改革作为行政体制改革的一部分，李元起认为应放在整个政治体制改革范畴内思考，权力、司法机构改革应配合行政体制改革逐步推进。从行政体制改革开始逐步推进整个政治体制改革是个可行的思路，反过来讲，单一的行政机构改革，没有相应的权力、司法机构改革配合，这样的改革最终也是很难成功的。

　　值得一提的是，大部门无疑意味着权力的集中。李元起教授认为集权不等同于专制，也不等同于暴政，一定程度的集权是效率的保障，也符合马克思主义民主集中制的思想，只是权力也需要受到有效的制约。十七大报告这样论述完善权力的制约和监督机制：“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。可以想见，加强对权力的制约，特别是对领导干部、人财物管理使用等关键岗位的监督和制约，也将是大部门改革需要考量的一个重要方面。(刘善伟) (来源：中国青年)