秋风：人大需要职业政治家

　　人大需要职业政治家

　　法的精神之秋风专栏

　　全国人大代表名单有了一些新变化，行政官员比例有所下降，基层工人、农民比例提高，甚至有几位农民工将参加本次全国人大。不过，贵报社论说得很正确，工、农的利益不是非得由工、农自己来代表，人大代表的职能也不是反映基层的声音。

　　宪法将人大定位为“国家权力机关”，其主要职能是制定法律，确定政府的重大政策，并为此目的而确定人事安排与预算。民众期望于人大的，是人大在这些问题上更充分地体现民众的意愿，并更有效地控制政府的活动，使政府更好地服务于公众利益。

　　就此而言，人大代表最需要的是两项能力：有能力理解民众对公共服务、公共品的需求，或者说，有能力洞察公众利益何在；同时，又有能力在人大会议上将这种公众利益转化成法律、政策、人事安排与预算。惟有当人大代表普遍、或者哪怕有若干数量的人大代表具有这两项能力，且愿意发挥这两种能力，人大才能够代表公众利益有效地控制和监督政府。

　　现实中的各级人大代表程度不等地匮乏这两种能力。客观地说，具有领导干部身份的人大代表，这两方面的能力可能并不低。毕竟，他们接受过较高水平的教育，又具有行政组织能力，这种能力可轻易转化为人大会议上的活动能力。但是，官员代表发挥这两项能力的意愿却可能比较低。很显然，一个高效运转的人大将对政府具备较强的控制与监督能力。这样，官员身份与人大代表身份间存在某种利益冲突，人总是很难自己限制自己的。

　　基于此，民众期望降低人大代表中领导干部的比例，是合理的。不过，增加农、工代表比例，未必是解决问题的有效办法。农、工出身的人大代表是否具有足够宽广的视野，理解大多数民众的需求？农、工出身的人大代表又是否有开会、组织、演讲等能力，是否具有在人大会议上活动、把自己所理解的民众的需求转化成法律草案、政策设想、预算修改建议的能力？胜任这些工作，需要必要的知识储备、理解力、组织能力。这些要求很可能让那些忙于应付日常工作的农、工人大代表为难。

　　人们大概还记得，上世纪六七十年代，各级人大中农、工人代表的比例是相当高的。但是，那个年代的人大显然并没有像今天呼吁增加农、工人大代表比例的人们所希望的，有效地发挥其作为国家权力机关的作用。那些人大代表可能过多地把人大代表身份当成一种荣誉，为了保持这种荣誉可能谨小慎微，按照领导旨意投票。因而，他们代表公众利益的意愿也未必有多高。至于议政能力方面的局限，更是显而易见的。

　　因此，各级人大要有效地发挥宪法所规定的职能，控制和监督政府以增进公众利益为唯一目标，需要的是官员、基层代表之外的第三种人，以政治为职业标志的人大代表。

　　一个正常运转的民主社会需要政治。政治不同于行政，行政考虑的是在目标给定的情况下如何有效地利用资源，政治则要确定目标。在非民主社会中，政府的目标可由一个权力中心独断地确定，这个目标被当作代表了公众利益。在这样的社会，只有行政没有政治。但在民主社会中，各个人、各个群体的利益被推定是平等的，谁也没有权力替他人作决定。因而，民主社会必须借助公开的政治过程，协调不同群体的利益，确定公众利益，为政府的活动确定目标。

　　因此，民主社会区别于非民主社会的一个重要特征就是政治这个行业高度繁荣，社会上活跃着一批以政治为职业的人，其中大多数围绕着各级代议机构活动。人们经常将他们轻蔑地称为“政客”。但是，既然民众在大多数情况下不可能直接参与政治，那么政客就是民众与政府之间的中介，以政治为业的人物是现代民主制度运转的润滑剂。

　　中国正在完善民主制度，民众也普遍期望人大发挥更大作用，那么，中国也需要一个人大代表岗位逐渐地转向以政治为职业的人士开放，恐怕是完善民主制度、强化人大控制力的必由之路。因为，这样的人士的日常活动本来就不依赖行政部门，有意愿在人大会议上积极发挥作用。他们又具有一定的知识，尤其是具有相对专业的政治技能，知道如何让人大发挥作用。

　　在目前的社会环境中，各级政府退休官员、执政党及民主党派的一些代表，其实具有成为这类以政治为业的职业性人大代表的潜力，他们有议政、活动能力，也不乏对社会的洞察力。当然，社会各个自治领域也正在成长起一批具有这种潜力的人物。一些比较成功的人大代表，也可以向以政治为职业的方向转变。这样一个群体的加入，将使人大更有政治性，从而平衡强大的行政权力。（作者系北京知名学者）