朱征夫：税权法定,人大才能盯好政府的钱袋子

　　税权法定,人大才能盯好政府的钱袋子

　　去年“5·30”印花税连夜调整导致股市暴跌，人们至今记忆犹新。全国政协委员、广东省律师协会副会长朱征夫近日针对此事向全国人大提出建议，新税种开征、税率变更由人大来决定（《南方都市报》昨日报道）。

　　其实，这是宪政、法治的税制常识。现代税制与此前税制的根本区别就在于，人民的代表机构在涉及到税的重大问题上，享有完整的专有控制权。这种权力首先体现为税收法定，所有税必须由立法机构以法律的形式确定，除此之外任何机构都不得行使这种权力，除非经过明确而严格的授权。

　　我国现行宪法没有规定公民在税的问题上的权利，只规定“公民有依照法律纳税的义务”。不过，仅这一点就已经为政府征税设立了一个明确的前提，即这种“义务”只能由法律来规定。这里的“法律”不是泛称的法律规章，而是特指《立法法》所说的严格意义上的“法律”，即由全国人大及其常委会制定的位格仅次于宪法的“法律”。

　　但是，全国人大没有制定过任何关于印花税的法律。政府征收印花税的依据是国务院1988年制定的《印花税暂行条例》。于是，2007年5月30日夜晚，就由财政部出面宣告印花税税率的调整事宜。而财政部调整印花税的决定是一个抽象行政行为，类似于出台一项政府规章或者规范性文件。按照相关法律，这类文件应当公开制定，广泛听取公众的意见或经过专家的认真论证，并按照一定的程序进行审议。随后再以法定形式发布，要么是部长令，要么是有编号的文件。但是，长期以来，财政部调整印花税，都是由新闻办公室以“通知”的形式发布。半夜发布这种“通知”，于法、于情、于理，显然不妥。

　　长期以来，我国的征税事务是由行政部门单方面控制的，大量税种及其税率，本来就是通过行政规章、行政命令的方式开征的。不受约束的权力必然引诱掌握权力者滥用权力。在税的问题上，行政部门自己立法、自己收税、再加上自己花钱，它当然不可能具备程序意识，难以想到尊重纳税人。

　　因此，要避免“5？30”事件重演、规范行政部门在税的问题上的权力的唯一办法，是全国人大及其常委会强化对税的控制权。毕竟，全国人大及其常委会在这个问题上决策的风格将截然不同于行政部门。比如，行政部门容易片面追求决策效率，对于具体行政行为来说这是好事，但在税的决策上追求效率只会造成坏结果。而全国人大及其常委会则可以避免这一点，它可以从容决策，而这是关于税的决策获得民众认同的重要前提。

　　当然，全国人大及其常委会完整地行使对税的排他性权力，也是宪政建设的需要，且已为宪法及相关法律明文规定。根据这些法律的规定，在全国人大及其常委会的职能中，最为重要的一项就是管理政府的钱袋子。政府当然是要花钱的。但政府花钱是有条件的，按照现代民主政治的基本原则，税取之于民，首先需要得到民众的同意，其次要用之于民。代表机构对税收的控制、监督是以民主治理的代表制原理为基础，税收用之于民则体现为代表机构对预算的控制、监督―――不仅仅是监督，首先是控制。代表机构完整地行使这两项权力，将对行政部门构成一种有效的约束，它们才没有办法在税的问题上轻率行事。

　　目前，大量税种不是法律确定的，全国人大及其常委会似应考虑启动一个税收法律化过程，即对现有的税收规章进行审议，制定法律，以体现宪政的税收法定原则。全国人大及其常委会可以将某些税权授予行政部门，但这种授权应当是例外，尤其是考虑到税权行政化的现实，人大不可轻易授权。相反，今日中国所需要的是人大及其常委会收回授予行政部门的过于广泛的税权。只有这样，才有可能驯服行政部门。待税权整体走上宪政化轨道，再行授权。

　　如今全国人大召开在即，会议议程头绪纷繁，但人大代表恐怕需要始终盯着钱袋子。毕竟，控制好税收、预算之权，使政府税收取之有法，用之于公，是民众对人大的最大期望。