马宇：“大部制”真能解决问题吗？

　　“大部制”真能解决问题吗？

　　马宇

　　■编者按：

　　自1980年至今，国务院机构改革已经进行了5轮，中国政府也一步步由全能型的管治型政府，转向权责相称的公共服务型政府，这是一场伟大的变革，是对过去数千年中国政治传统的反动。

众所周知，这一转型仍在艰难进行之中，而政府职能转换能否尽快到位，又直接决定下一步改革的深入程度。因此，即将在下周二公布的第六轮国务院机构改革方案，恐怕是本次两会最受关注的焦点。事实上，相对于建立有效有限可问责的服务型政府这一最终目标，坊间热议的“大部制”只是手段和过程而已。无论大部还是小部，只要能多快好省地为纳税人提供服务就是好部。下面刊发的这篇文章，正是从这个角度出发对“大部制”所做的探讨。需要强调的是，本文仅为作者个人观点，不代表本报立场。本报两会特刊将在下期刊发本次机构改革的专题报道，敬请读者关注。

　　■政府部门八龙治水明显不合理，但为什么屡改屡不变？一切的制度根源在于政府部门有权无责，权力没有制约，而责任却无从追究。

　　■若实行“大部制”，但却没有上、下两方面的权力制约，反而使“大部”既有决策权又有执行权，那还不如“小部”呢！

　　■2000年前后的国家经贸委，权倾朝野，号称“小国务院”，宏观微观全管，但也没能解决职能交叉、决策失误、贪污腐败等问题，最后一撤了之。

　　■表面看，似乎发改委是“大部制”的模板，但其集权力之大成的实质却与“大部制”根本抵触，也使我国的“大部制”改革无法推行。

　　■最根本的是，这些政府机构雇了人，是为民众服务的，而非管理民众（当官）的。

　　关于“大部制”的各种传言将于本月11日尘埃落定。当天，国务委员兼国务院秘书长华建敏将在本届全国人大第四次全体会议上，对国务院机构改革方案做出说明。

　　作为政府部门的一名研究人员，笔者对于政府机构重叠、职责交叉、政出多门等问题颇有感触，对于其危害（低效率、高成本、争功诿过、贪污腐败等等）也算有所认识，所以对于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的原则以及“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”（十七大报告语）的目标自然是完全赞成的。问题在于，“大部制”是否能解决我国长期存在的行政管理体制弊端？即使能，在目前中国的政治生态和利益格局中，“大部制”能够推行吗？

　　我国推行“大部制”的制约因素

　　首先，“大部制”需要适宜的大环境。或者说，要有合适的生存土壤。

　　一般理解，“大部”应该不是要扩大某些部门的权力，而是要解决职能交叉问题，提高行政效率。这样问题就来了。在目前情况下，能够把一项职能都归于一个部门吗？比如食品安全问题，在美国似乎很简单，一个FDA（美国食品和药物管理局）就全管了，在我们这里却要卫生部、农业部、药监局、工商局、质检局、发改委、商务部等等一大堆部门管，且管了个一塌糊涂，那是否就能效仿美国让药监局或扩大了的药监局统管中国的食品安全呢？答案是不能。

　　原因也很简单，美国的企业不敢违法生产农业生产资料，美国的农民不敢违法使用剧毒农药或过量使用化肥，美国食品生产商不敢惟利是图而置消费者生命健康于不顾，美国的零售商进口商不敢卖不合格的食品，所以美国农业部、商务部等部门正常履行职能就行了，国内生产及进口的食品质量安全问题一个FDA就足够，管得还挺好。

　　我们中国呢？农业部发改委不管？那化肥农药生产、使用咋办？卫生部不管？那饭馆、食品厂谁知能生产出什么来？工商局商务部不管？那不安全食品流通岂不就畅通无阻了？一个药监局管得了这些吗？有这么多部门管着，出了事还好说，起码可以推卸责任；若交给一个药监局管，出了事不就退无可退了吗？假如到时药监局再说无能为力，那是不是问责该问到为何把这职能完全交给了它？所以中国还得八龙治水。

　　其次，“大部制”更需要良好的制度环境。八龙治水明显不合理，为什么还出现这种情况，而且还不能改变，似乎正适合中国特色？这正是我们中国的制度困境。而一切的根源在于政府部门有权无责，权力没有制约，而责任却无从追究。这种状况下，各个部门都拼命揽权，任何一项有权的职能都会争抢，抢不来就下绊而不是协作；任何的责任都会躲避，躲不了就把它泛化，以便法不责众。

　　美国农业部雇员超过10万人，2006年度预算960亿美元，可这些钱绝大部分都用于补贴农业。我们是个农业大国，农业人口是美国的150倍，咱们国家穷，不能给农业部那么大预算，就给1000亿元人民币吧，你看农业部会不会成为炙手可热的部门？

　　美国商务部公职人员超过3.5万人，2006年度预算94亿美元，而中国的商务部人员编制不过1000人，年度财政拨款几千万元人民币。可美国商务部的职能包括了经济统计、经济发展、海洋与大气管理、电讯与信息管理、专利与商标、技术管理等职能，中国商务部能包括这些吗？这些职能在我们国家起码涉及到了发改委、统计局、海洋局、气象局、质检局、工商局、信息产业部、专利局、科技部等部门，我们学人家的大部也学不来。

　　最要命的是，美国的这些部门看起来富可敌国，但实际上这些钱他们一点也不能随便花，也根本没有权力决定如何花，其用途早就由国会确定好了，他们只是负责把这些钱发下去而已，若发不好，轻则丢职位，重则负法律责任。

　　我们的政府部门呢？看起来清水得很，但大家都知道，权力比美国的部门可大得多，不说政策决定权了（甚至还有最不可思议、最不合理的部门立法权），就说经费使用，不也是部门说了算？管钱的部委就不说了，其他的专项经费，哪项的决定权不是在部门手里头？大到基础科研、区域发展、退耕还林、环境保护，小到品牌扶持、商务促进、贸易救济、技术推广、项目建设，哪个部门只要争取到了经费，那就成了爷，而主管官员也就成了爷的化身。这种情况下，把职能归了堆，就等于剥夺了其他部门/官员的饭碗和生财之道，能行得通吗？

　　第三，“大部制”不见得能解决目前行政管理体制中存在的根本弊端。若制度环境不改变，即使职能归了堆，成了“大部”，那也不过是权力挪窝（以往政府机构改革就出现过这种情况，某些职能不过是在不同部门之间的“块移动”，管理内容和方式没有改变，没有意义），能达到最终目的吗？

　　或许可以部分解决由于职能交叉导致的推诿扯皮、效率低下等问题但也可能使这些“大部”权力膨胀，决策失误增多，贪污腐败更烈。

　　2000年前后的国家经贸委，权倾朝野，号称“小国务院”，宏观微观全管，不也没能解决职能交叉、决策失误、贪污腐败等问题，最后一撤了之？

　　国际上实行“大部制”的基础是服务

　　对于“大部制”，从国际上看有几点是清楚的：

　　一是这个“大部”，是服务型的，所以它才能那么大，大得有道理，大得老百姓愿意而且高兴。

　　美国的农业部有十多万雇员，商务部有3万多，2002年美国联邦政府文职雇员共有269万人（其中全职242.6万），州和地方政府雇员1834.9万人(其中全职1383万)，联邦政府雇员占总人口的比例不到1%。2002年，在联邦雇员中，只有不到10%(18.9万)在华盛顿地区工作，绝大多数分布在全国及世界各地的管辖区、现场或地方办事处。

　　而我们中国2003年底，公务员总数是636.9万人，其中中央机关47.5万人，占全国人口的比重仅为0.036%，比美国要低得多。但是，众所周知，我国可是财政供养人员最多的国家！总量据说超过7000万。

　　最根本的是，这些政府机构雇了人，是为民众服务的，而非管理民众（当官）的。美国的内阁阁员充其量二十来个人，副部长以下，不过是“雇员”而已。而在我国，任何一个带“长”的，都是“父母官”和“领导”！两相比较，我们就明白“大部”的实质是什么。

　　二是这个“大部”，并非权力大得没边，恰恰相反，那些“大部”跟我国的这些“小部”相比，权力上都要自叹弗如。

　　因为那些“大部”都是执行机构，而非决策机构。如美国国会负责国际贸易立法和制定政策，总统及其下属的商务部都属国际贸易的执行机构，只有经国会授权才能制定部分贸易政策。

　　商务部每年近百亿美元的预算，也是国会审核拨给他们的，是用于公共服务、地区发展、商务促进等方面的，而非养官员的。

　　大家应该记得，某年美国国会迟迟没有批准政府的财政预算，最后导致众多联邦政府机构关门。但关了也就关了，美国人的生活没受影响，美国经济也没受影响。这种事，在我们这里能够想象吗？

　　虽然可能是关了也就关了，中国人照样活，可能还活得更好，但我们的政府可不会因为没钱花而关门。我们这么多年不是一直这样吗？政府部门的经费什么时候富裕过？一个部门一年国家财政拨款仅几千万元，连维持办公楼的运行都不够，它本身的实际花销一年至少几个亿。钱哪来的？不知道。

　　公安部门不也是经费不足吗？只好靠罚款解决经费问题。某市公安局要盖新办公楼，于是扫黄打非一个月，就把工程款筹齐了。这种事情，在那些实行“大部制”的国家都是绝对不可能的。

　　所以，若实行“大部制”，但却没有上、下两方面的权力制约，反而使“大部”既有决策权又有执行权，那更可怕——还不如“小部”呢！

　　想想那些“大部制”国家反而是“小政府”，而我们政府机构改革搞了30年、好几轮（仅1980年代以来都是第六轮了），“小政府”呼吁了多少年，可至今还是“小部制”、“大政府”，也是颇为耐人寻味的。

　　三是“大部制”的人员管理都是雇佣制而非任命制，所以，那些“大部”里的“雇员”都得好好干活，得老老实实地给纳税人老板当“仆人”，服好务。

　　我们实行的是任命制，官员级别分明，能到“股级”，股级以下也还套用，国企事实上也还在套用行政级别。并且还是自上而下的任命制，不论是下级还是纳税人，对“官员”都没有决定权和制约力，“小部”都不好好服务，“大部”就能好好干活了吗？

　　说到这里，约略可以知道，中国式“大部制”，多半南橘北枳。这次机构改革，原有思路不妨做，如大交通部、能源部等照建；但真正有实效的，不如以退为进，动点真格的。

　　发改委是“大部制”的模板还是反面？

　　笔者所谓以退为进和动真格的，指的是改革发改委。表面看，似乎发改委是“大部制”的模板，但其集权力之大成的实质却与“大部制”根本抵触，也使我国的“大部制”改革无法推行。

　　第一，只有改革发改委，才能从根本上减少职能交叉。此次“大部制”，一个直接目的不是要解决职能交叉问题吗？但不改革发改委，职能交叉就不可能解决，因为它的存在必然导致职能交叉。看看发改委的职能就清楚，它的职能涉及了国民经济和社会发展的方方面面，几乎所有方面都与其他部门重叠或冲突。

　　虽然发改委认为（或者规定的）它是“宏观”管理部门，但它实际上却是“无微不至”，典型表现是前几年弱化审批，可某些管理部门放掉的权却又被发改委收上去了，管得比微观还微观。如2004年国务院颁布了关于投资体制改革的若干意见，对于某些投资项目实行备案制，但原本由地方政府批的项目到发改委备案后，发改委实际还是变相审批，等于收权，与国家改革的大方向背道而驰，投资者和地方政府怨声载道。所以在目前情况下，发改委管宏观、其他部门管中观或微观，以避免职能交叉根本做不到。

　　第二，发改委的存在，使我们国家的经济管理永远囿于计划经济的管理思路、框架、模式和手段，无法真正转向市场经济式的管理。发改委的名称从最初的“计划委员会”到后来的“发展计划委员会”再到如今的“发展和改革委员会”，其管理内容和管理方式在实质上一脉相承。

　　若我们以市场经济的眼光来检视一下发改委的职能定位，有哪些是政府应该管的？一边说“不断推进改革，更新观念，转变职能，充分发挥市场配置资源的基础性作用”，一边又用完全是计划经济的思路和手段来管理经济，比如用审批项目来控制投资。

　　第三，发改委的基本职能，都是可以用另一种方式来完成或由其他部门替代的。比如立法权及部分决策权交给全国人大，而那众多的研究和规划制定工作则可由国务院发展研究中心承担，或可把发改委改革，建立“中国宏观经济研究院”来完成。

　　所以，改革发改委，不会对中国经济产生不好影响，反而会有利于建立市场经济体制，有利于中国经济的顺利健康发展。

　　顺便说一句，上述发改委的职能表述，多半都是宏观的、指导性的，似乎很吻合中国市场化改革的要求；但目前情况下根本做不到“虚”，像这规划那规划，做完就束之高阁了，真正着力的地方，是那些项目审批权、资金调配权！这也算以调控之名，行审批之实；以市场之名，行计划之实。这也恰是应改革发改委的原因。

　　第四，以往机构改革的实践证明，即使撤销发改委，也不会引起某些人担心的负面影响。2003年撤销国家经贸委，不也很顺利吗？中国经济运行更好了。操作也没有那么复杂，关键是高层的决心。

　　改革发改委，从国内经济发展和市场经济建设来说应是利大于弊，在国际上也会得到更好的回应，能够展示出新的中国领导人推进改革开放的决心和魄力。

　　改革开放以来的五轮政府机构改革

　　第一轮：1982年，为提高政府工作效率，实现干部年轻化，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。

　　第二轮：1988年，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少9700多人。

　　第三轮：1993年，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。

　　第四轮：1998年，实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　第五轮：2003年，进一步转变政府职能，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。（本报根据公开资料整理）

　　发改委的职能

　　主要职责：“拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；提出运用各种经济手段和政策的建议”；“研究分析国内外经济形势和发展情况，进行宏观经济的预测、预警；研究涉及国家经济安全的重要问题，提出宏观调控政策建议”；“负责汇总和分析财政、金融等方面的情况，参与制定财政政策和货币政策，拟订并组织实施产业政策和价格政策；综合分析财政、金融、产业、价格政策的执行效果，监督检查产业政策、价格政策的执行；制定和调整少数由国家管理的重要商品价格和重要收费标准；负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作，保持国际收支平衡”，等等。

　　“提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局；安排国家财政性建设资金，指导和监督国外贷款建设资金的使用，指导和监督政策性贷款的使用方向；引导民间资金用于固定资产投资的方向；研究提出利用外资和境外投资的战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；安排国家拨款的建设项目和重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类和大额用汇投资项目；组织和管理重大项目稽察特派员工作”；“研究并协调农业和农村经济社会发展的有关重大问题，衔接农村专项规划和政策；指导工业发展，推进工业化和信息化；制定工业行业规划，指导行业技术法规和行业标准的拟订；拟订石油、天然气、煤炭、电力等能源发展规划；推动高技术产业发展，实施技术进步和产业现代化的宏观指导；指导引进的重大技术和重大成套装备的消化创新工作”，等等。