回顾新中国八次机构改革 始终难破先缩后胀怪圈

　　八次机构改革难破先缩后胀怪圈

　　专家指出,部门利益是当前深化行政体制改革的最大障碍

　　新一轮的机构改革方案昨天已经揭晓，大部委制方向已经明晰，这一改革将持续12年，到2020年，将建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，并且在全国全面实现小康。

中央政策研究室副主任郑新立说，届时将要建立起“决策权、执行权、监督权三权分立”的行政体制。

　　专家预言，这一行政架构将相对稳定，频繁的机构改革将成为历史。此时，新中国已59岁，其间经历了8次大的机构改革，每次改革都与经济密切相关。

　　■历史回顾

　　●1954年

　　国务院建立35个部门管经济

　　1949年10月1日，共和国成立。成立之初的中央人民政府不叫国务院，而叫政务院，下设35个部门。1954年9月，全国人大一届一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，制定了国务院、组织法，规定了各国家机关的组织和活动原则。随后根据宪法，组成了国务院各个部门。

　　从1953年起，我国进入有计划的经济建设时期，开始全面学习前苏联的高度集中的计划经济管理模式，依靠行政手段直接管理和经营企业，使政府经济管理机构变动频繁，不断增多。1949年政务院成立时下设35个部门中，经济管理部门17个，1952年政务院工作部门增加到42个，经济管理部门则增至22个。1954年国务院工作部门增至64个，其中经济管理部门35个。

　　●1956年

　　放权国务院部门减少21个

　　在高度的计划经济管理模式下，按产业更细地重新划分管理系统的需求非常强烈。1955年和1956年，工农业生产发展迅速，国务院又调整和增设了一批工作部门。

　　至1956年，国务院已有48个部委、24个直属机构等81个工作部门，1956年一年净增11个机构，其中经济管理部门达50个之多，形成了新中国成立以来政府机构数量的第一次高峰。

　　1956年的改革以中央向地方下放权力为主要内容，1958年，撤销合并了国家建设委员会等10多个单位。经过调整，国务院部委减少8个，直属机构减少5个。到同年底，国务院设68个工作部门。1959年，国务院工作部门又作了进一步调整和撤并，到同年底，国务院设39个部委，21个直属机构和办事机构，机构总数达60个，比1956年减少21个。

　　这次放权，只强调中央和地方的行政管理权限的划分，扩大了地方管理经济的权限，而忽视了企业经营自主权问题，也没有触及政府职能结构问题，只是把行政管理经济由“条条”

　　为主变成“块块”为主，把原来中央政府部门管理工作内容交由地方层层政府去执行而已。由于各地各级政府利益主体的差别，从而激化了各方面的矛盾，加剧了经济失调和混乱。从而，这种大放权实际上酝酿着又一次的大收权。

　　●1961年

　　收权国务院部门达79个

　　1960年年中以后，国民经济的严重困难，党中央重新强调和实行集中统一的经济管理体制，以缓解“大跃进”错误造成的困难。

　　在1961年开始的改革中，国务院原来撤销的机构又相继恢复，并以更大的势头反弹。国务院机构设置逐步趋细，到1965年底，设置49个部门、22个直属机构、7个办公室和1个秘书厅，共79个工作部门，接近1956年81个的水平，成为新中国成立后的第二次膨胀高峰。其中管理经济的部门达到创纪录的53个，国务院经济管理部门数目从1956年的50个降到1959年的36个，再次反弹。中央各部门在收权之后，地方政府要强调对口机构，也开始膨胀。到1965年底，省级政府机构一般增加到了60个左右。

　　●1982年

　　废干部终身制促“四化”建设

　　1976年，“四人帮”被粉碎后，鉴于当时经济上已处于崩溃，采用高度集中的计划经济管理模式，机构相应增加。到1981年，国务院的工作部门增加到100个，设立部委机构52个，直属机构43个，办公机构5个，创最高纪录。经济管理部门专业分工趋细是这次机构膨胀的显著特点，100个工作部门中经济管理部门即达71个。

　　1982年，中央不得不开启了改革开放后的第一轮机构改革。首先从国务院做起，自上而下地展开各级机构改革。在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委领导班子成员平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。

　　国家行政学院教授宋世明指出，本次改革废除了领导干部职务终身制，精简了各级领导班子，加快了干部队伍“四化”建设（革命化、年轻化、知识化、专业化），是本次改革的一大突破。但本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

　　●1988年

　　剑指政企不分首提转变职能

　　由于计划经济管理体制没有变化，“条条”管理的需求很大，到1986年底，国务院增加到72个部门，比1982年改时还增加11个；工作人员又达5万余人。此外还有14个由部委归口管理的国家局、82个非常设机构。地方政府也不失时机地增设了若干机构。

　　随着“有计划的商品经济”理论的确立，再一次机构改革就显得格外紧迫。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，矛头直指政企不分。国务院调整和减少工业专业经济管理部门，还出现了几个“部级”的公司。

　　通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%.机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。可惜原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。

　　宋世明认为，这次改革第一次提出“转变政府职能”是机构改革的关键。但由于受“有计划的商品经济”理论、经济过热等因素的影响，这次精简的机构很快又膨胀起来了。

　　●1993年

　　政企分开仍未完全到位

　　1988年改革不久，基本建设失控，通货膨胀，中央采取了一些必要的集中手段。国家机关干部的数量每年以100万人的速度在增加，1990年，不包括非常设机构，机关总数比1984年增加了5.5万个。1991年全国行政事业费支出高达1409.5亿元，占国家财政支出的37%.

　　1993年3月，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。时任国务院秘书长的罗干提出，要坚决把属于企业的权力放给企业，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。

　　部委改公司在这次改革中再次出现，改革后，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%.国务院机构改革之后，地方政府也普遍推开。按照中央、国务院确定的机构限额和人员编制，全国党政机关在1991年末约920万实有人员的基础上裁员200多万，精简额度达25%.

　　然而由于市场经济刚刚起步，计划经济的思维惯性一时难以清除，本次改革实行政企分开仍没有完全到位，出现了“翻牌公司”等一些问题。宋世明认为，这次改革目的清楚，目标不明确。改革内容具有过渡性。如，保留的专业经济部门太多，以前合并的部门又拆分了。

　　●1998年

　　消除政企不分的组织堡垒

　　到了1998年，机构人员再次膨胀，全国共有3300万靠国家财政供养的行政人员，中央、国务院原有编制3.1万人，而当时共有4.8万人。

　　1998年的改革在宋世明看来，是涉及面最广、改革力度最大的一次改革。此次机构改革直指前两轮改革都未能根治的顽症———政企不分，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个，如电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等。消除了政企不分的组织堡垒。此轮改革，国家计委更名为国家发展计划委员会。

　　改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个，国务院各部门的内设机构减少1/4，国务院机关人员编制由原来的32万人减少到16.7万人，1999年以后，各地政府改革分别展开，截至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。遗憾的是，改革并没有从根本上解决财政负担越来越重的难题。政府机构裁减了公务员，有一大部分公务员又被“分流”进了事业单位，仍旧是财政供养对象。

　　●2003年

　　经济工作中计划色彩淡出

　　1998年的政府改革进行一段时间之后，中央在反腐败斗争中发现，人事管理领域、行政审批领域和财政制度领域，最容易发生腐败。鉴于这一认识，政府组织变革从组织机构和人员规模转向人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。

　　2003年3月6日，国务委员兼国务院秘书长王忠禹向十届全国人大一次会议作了国务院机构改革方案的说明，“随着经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展，现行政府机构还存在着一些不适应的问题，必须通过深化改革加以解决。”

　　这次改革进一步使得经济工作中计划色彩淡出，叫了几十年的国家计委成为历史，其新名字是国家发展和改革委员会，职能更加强调宏观调控。

　　宋世明表示，如果说1998年的政府机构改革是“减肥”，2003年的政府机构改革就是“健美”。抓住阶段性的突出问题，转变政府职能，服务于市场经济的发展。

　　针对改革开放以来五次政府机构改革实践，宋世明说，最大的教训在于，忽视了政府的社会管理与公共服务职能。他还表示，部门利益是当前深化行政体制改革的最大障碍。

　　统筹：本报首席记者 南香红

　　整理：本报记者 虞伟 实习生 江旋 张磊