1998年部委人员分流回望 小人物书写大历史(图)

外交部大楼。每一次机构改革都将改变许多公务员的人生方向。　江心/摄

机构改革前夕，外经贸部工作人员争相留影　浪涛/图

　　十年前，他们离开部委大楼

　　1998年部委人员大分流回望

　　南方周末记者 张悦 沈亮 发自北京

　　北京，又一场机构改革已启动。像前五次一样，每次改革都是一次“革命”，而机构的人员分流和职能转变，是这场“革命”成败的关键。

　　本文记录的是，十年前第四次机构改革那场大规模的部委撤并和人员分流的故事。我们不应忘记，伴随着那场动人心魄的改革的，是一大批普通部委公务员的命运流转。大历史往往靠 “小人物”来书写，今天的改革故事也是昨天历史的延续。

而只有读懂历史，我们才能更好地畅望未来的改革。　　

　　历次机构改革

　　第一次：1982年。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

　　第二次：1988年。通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人。增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

　　第三次：1993年。改革实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。

　　第四次：1998年。国务院不再保留的有15个部委，新组建4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　第五次：2003年。这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革后，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。

　　还是像十年前那样，部委办公楼前国旗猎猎，武警照旧像铁桩般挺拔地站立，大门两边的两个大石狮子注视着进进出出的人。

　　从部长到公务员，大楼里不少职位换了好几茬人，薛剑（化名）每天仍会看到镇守这座大楼的这对石狮，尽管前些日子，它们并没能阻止东北某县的警察擅入抓人，但这些天，这座大楼里议论的焦点却是即将启动的国务院部委机构改革。

　　这意味着有人会从大楼里离开，十年前，薛剑离去时，已有3年公务员工龄。

　　从去年十七大胡锦涛报告提出“探索实行职能有机统一的大部门制”的概念，到改革方案草案今年2月25日在北京召开的中共十七届二中全会讨论，再到3月11日国务院披露机构改革方案，薛剑依旧像十年前那般关注机构改革的任何新动作，只不过，这次他是以新闻人身份。

　　十年过后，他心平气和地回顾那段时光，还真感谢当时被动的“出局”。“一个小人物在风浪面前是没有搏击本钱的，尽快找一个安静的避风港湾呆下来，是明智的选择。”他说。

　　那次行政机构改革，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成机构由原有的40个减少到29个。中国各级党政群机构共精简行政编制115万名——比1985年那次震动世界的百万裁军还多，是历次机构改革精简力度最大的一次。

　　然而，小人物的选择和被选择不仅可以给大时代作出贡献和牺牲，大时代也为小人物提供了新的机会和位置。

　　十年中，很多人像薛剑一样，不但找到了避风港，而且还重新启航成为弄潮儿。

　　今天国人对机构改革的热情，远不如当年，薛剑们说起十年前的故事时，也多少有点“让历史告诉现在”的意味。

　　风雨欲来

　　一切是在整整十年前的那次“两会”确定下来的。

　　那年“两会”闭幕式，意气风发的新总理豪情万丈地说哪怕前面有地雷阵，有万丈深渊，也要勇往直前，鞠躬尽瘁，死而后已。

　　尽管薛剑当时在为自己的前途担忧，但听完这席话，心里还是很感动的。

　　当年，外电曾评价改革闯进两大雷区：一是国企改革，一是机构改革。

　　1998年的“两会”期间，朱总理在人大湖南代表团对家乡代表说：“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事！”

　　当时刚分配进北京某区纪委的王贤（化名）是和同事们挤在单位传达室看完那场记者会的现场直播。“朱镕基的办法是拆庙，和尚赶不走，我拆庙赶和尚。”王贤说。

　　总理一次性拆掉9座小庙，9个专业经济部门一并撤销或降格变成行业协会。此举意味着按照计划经济模式设计的政府机构框架逐渐消解。

　　而精简人员更是针对所有部委，其中难处可想而知，机构改革剥夺的不单纯是部门利益、个人利益，还有集团利益。

　　实际上，对于利益的焦虑和博弈在上一年就已开始。

　　当年的报道说，1997年12月底，朱镕基在一次讲话中道出苦衷：他正在操作国务院机构改革，找几十位部长逐个谈话；没有一位部长主动表示自己的部门该撤；长时间坐着谈话使他过度疲劳，每次站起来都很困难。

　　1998年那次机构改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。但方案最终确定之前，各部委的官员纷纷向决策层陈情：市场这只无形的手还不那么有力，还离不开那只有形的政府之手。

　　部长们在为各自部门的存在理由据理力争，而作为普通办事员的薛剑一开始则“事不关己，高高挂起”。“听到这些传言，我们同大多数年轻人觉得很遥远，青春就是本钱，上面那把达摩克利斯之剑，怎么也落不到我的头上。而那些从部队转业的处长，已灵敏嗅出风雨将来的味道，一位老处长对我说，看来这次真的要动真格的，得早作打算呀。”薛剑回忆。

　　而距薛剑所在大楼只有一箭之地的外交部，只有25岁的蒋琦（化名）则隐隐感到机会来了。“开始传说了很久，只不过大家不知道什么时候用什么方式改。”蒋琦进入外交部一个业务司两年多，自觉对机关工作不适应。机构改革也是换一种人生的机会。

　　薛剑说，机关工作，就是重复。工作内容、人际关系、办公环境甚至思维模式都在重复。某些老机关，有些人二十来岁进去，六十来岁退休，几十年来都在同一栋办公楼上班，在同一个食堂吃饭，感冒了去同一个医务室拿药，只是随着职务升迁，办公室有所调换，办公桌有所更新。

　　在其后浩浩汤汤的改革大势中，一个迎流而上，一个则被裹挟而下，薛剑和蒋琦都告别了这样的机关人生。

　　煎 熬

　　3月份“两会”召开，已经正式决定国务院系统要精简47%，但具体到各个部，如何分流裁员，还没确定。

　　传言随之四起：一会说政法部门要加强，不会怎么裁员，裁掉的是经济部门；一会又说只能一视同仁，都砍掉47%。

　　公允地说，人员精简的决策，各部委人浮于事的现象确实严重。当时流行一段顺口溜，说一个部委人员构成的状况：“厅级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场。”媒体也纷纷为这次分流造势，称此次改革将从根本上走出“精简——膨胀——再精简”的怪圈，还有人从历史上找分流的合理性，大讲当年延安精兵简政的伟大意义。

　　转眼已是1998年夏天，几十万大军集中在长江沿岸和松嫩平原抗洪。而大楼里则少人关心这场“百年不遇”的大洪水，都在等着分流的政策最后出台。

　　等待，是备受煎熬的。国务院系统精简47%已成定局，而具体到每个部门，如何精简还在进一步博弈中。“两会”后，大楼换了新部长，这一变化似乎有了缓兵不动的理由。

　　刚刚履新的部长和各位司局长都在观察，大家都不先走一步，就像开车一样，踩住离合，看情况再打方向盘或提速。

　　新部长上任伊始，就在会上安慰大家，说政法部门不会像经济部门那样砍得狠，大家不要多虑，好好安心工作，组织也会对每一位干部负责到底。

　　分流的口号是，“让走的同志舒心，留下的安心”。薛剑所在的人事司自然是具体操作部门，但他们要考虑其他人的安排，还要操心自己命运。

　　大楼中的领导采取以静制动的政策，别的部委精简人员都相继动起来了，那些被撤销的部委，如纺织部、煤炭部、供销总社，部长都没有了，分流起来倒是干脆，相当一部分年青公务员去大学读研究生，因为他们占了先机，所以在专业选择上很理想。而大楼里则心存侥幸，以为分流的比例将比那些经济部门小得多，所以一直在观望。

　　煎熬的感觉让薛剑痛苦不堪。“我们都疲惫了，心想：爱怎么着就怎么着，还不如明天把我分流算了。”

　　但工作还得照常干，而且大家都表现得更加积极，连那些平时泡病假的人也每天严格遵守作息时间，希望避免成为分流名单上的人。而在往常，大伙儿争着到各省特别是风景秀丽的地方出差，这时候万一不在机关，会在分流中吃亏——这实则是一种杞人忧天的可笑想法。

　　不独这栋大楼，现在财政部的中层干部当年的科员吕青（化名）说，传出人员精简的消息后，部里人心惶惶，基本小半年没心思干活。“有关系有能力的人肯定留，那些只有关系或只有能力的人最紧张。”

　　其中一个部委的人回忆：找关系送礼的事情过去只有耳闻，当时则时有目睹。

　　从外交部分流出去的蒋琦则将这场机构改革比作国企改革：“不少人都明白分流意味着什么，说不好听一点，你下岗了。”

　　那场机构改革在国务院层面不但包括部委，还涉及意图政企分开的很多央企。比如，国务院决定，解散中国有色金属工业总公司，组建国家有色金属工业局（在机构改革期间，仍负责管理原公司所属企业，待组建企业集团之后，再实行政企分开），该局为国家经贸委管理的国家局。改革方案，由中编办和该局抓紧商定后，报国务院审批。

　　“经历机构改革的感觉是非常震撼！觉得四周暗流涌动，而自己却身无所依。”该公司的老干部郑锡说，“我们的改革来临得非常突然，总公司在两会后被突然要求解散。”

　　郑锡说，在最终的人员变动决定没出来之前，筹建负责人家的门到晚上人多得推不开。当时在外面挂职下放锻炼的干部吓坏了，赶紧跑回来问情况。领导就说单位肯定还是要你们——下放锻炼的干部多是厅局级——精简很少能影响到这一层面。

　　落 槌

　　当时各部委给出的条件不尽相同，吕青所在的财政部作为强势部门是当时分流政策最好的部委之一。“1998年精简的时候，财政部给了18项优惠政策，比如分一套房子；由公费出钱去读书两年，有去英国剑桥美国哈佛的也有在清华中央财经的；还可以选择去财政部下相关的事业单位。等等。当然这些政策不可能一人独占，只能在其中择一。”吕青说。

　　当时年纪轻的人，大多倾向选择出国读书。让吕青最为扼腕的是他的一个女同事，当时她选择了去英国读书。这几乎是分流人员最令人艳羡的出路了，饶是如此，这位女同事被精简后心情一直不好，一直没有想通，因无法适应国外求学生活只读了半年便回国了。不久又与丈夫离婚了，最终失去理性选择了自杀。“她如果料到过了两年，去读书的人大多又都回到了部里，估计也不会做出如此选择吧。”

　　薛剑所在的部委也有这么一位闹自杀的主。这位军转的处级干部认为自己身无长处，要是部里分流他就是把他往死路上推，声称一旦被分流就从12楼办公室跳下去。

　　薛剑觉得这一切都是“官本位”作祟，机构改革首先要改变政府职能，而要改变政府职能则首先应改变这种“官本位”的传统文化心理。但不可讳言，在那个时候乃至延续至今，崇拜权力也是我们这个国家国民正常的心态。

　　在大楼里做过三年科级公务员的薛剑，也自然做过紫袍加身、开府封疆的白日梦。那个挤在纪委传达室看朱镕基答记者问发出“大丈夫当如斯”的王贤亦如此这般痴迷权力游戏，他那时的抱负是“50岁之前做到中委”。

　　在中国，政府占据了太多的社会资源，对社会的影响过于巨大。吊诡的是，不久之后电视中那个王贤倾慕不已的大人物紧接着发动的改革让他30岁之前就远离了官场。

　　薛剑在大楼里的主要工作是起草公文，这活说简单则简单，说难则难。一些干部终其一生，就在钻研这事。

　　薛剑午饭后会玩一回电脑游戏，然后去公共澡堂洗澡，洗澡完毕回到办公室，干点杂活，等着下班。那些日子，电脑游戏《仙剑奇缘》正风靡全国，这座令人仰视的部委大楼也概莫能外。“我想，每个人都有李逍遥（游戏主角）初出江湖时的豪情万丈，每个人的人生也都有他那样的不得已。游戏over时，我流泪了，不敢再去玩一遍。”离开那座大楼后，薛剑就再没有回去的想法。

　　一箭之地外的蒋琦则已经在期盼着离开的那一天了。

　　他仍然记得离开会议室的那一刻，心中仿佛听到落槌之音，他知道那一天永远不会再来了。“国务院文件的形式通知各个部委单位，开会的形式传达到每个个人，部委里边司局有一个统一的会议，然后是各司局开。”蒋琦说，夏天一过，他终于可以离开了。

　　等到1998年10月，大楼的精简方案已定，上面根本没给任何的通融，减47%，机关公务员由420余人减少到270人。

　　尽管之前，大楼里的头脑也鼓励公务员参加研究生考试主动分流，但大家都憋着，无人响应，最后硬是没一个公务员主动离开。

　　薛剑仍记得落槌之日的场景：依旧在司会议室的大会议桌。围着会议桌有十七八张椅子，再在外面紧靠着墙壁又有一圈椅子。开会时，没有人刻意做规定，大家都心有灵犀地找对自己的座位。司长坐在中间，副司级干部在他两旁坐定，其他处长、副处长便把环绕会议桌“二环路”的一圈椅子坐满，而靠墙壁这圈被成为“三环路”的椅子，稀稀拉拉由我们这些科级干部占据。

　　此时，坐在“三环路”的他依旧幻想这若是有一天提拔为副处长，第二天开会他会自觉地递进到“二环路”上坐定。

　　分洪区

　　那次各部委的分流安置主要是三个途径：一是离退休还有几年的老公务员提前退休，不少人乐得利用资源下海兼职发挥余热；第二条途径则是政府拿钱去大学学习三年，本科毕业的去读硕士，硕士学历的去读博士，三年期间各种待遇不变，哪怕大楼里分牛羊肉、大米也都有其一份，这些研究生的名额是特批的；第三条途径则是调到直属国有企事业单位，好像直属单位就不人满为患了。

　　因为去直属单位原则上是级别不变，直属单位受制于上级领导部门，一般对分流来的人员不能不接受。这些单位当时被人形象地称为“分洪区”，“几次改革之后，那些分洪区也已经是汪洋大海，分无可分了。”结束了“中委”之梦，分流到一家事业单位的王贤说。

　　分洪区也不是国家财政直接支付的，也不会给国家财政带来财政压力，很多事业部门财政主要是靠收费，比如王贤分流去的那家，国家给30%的经费，其他靠收费。

　　虽说人员减少了近一半，但部级官员和司局级官员的职位基本上没什么变化，处级职位减少也不多。比如薛剑那个司仅仅将8个处减少为7个处，老干部局和机关服务局从公务员编制就地变为事业编制——这样就不占编制名额。

　　减少的主要是科级和科级以下的职位。比如原来每个处四人，处长、副处长各一，现在变成一个处仅三人或二人，处长、副处长职数不变，每个处要么留一个科员要么一个科员都不留，全是官员。对具体办事者来说，首先要平衡各方面利益，再然后就是考虑分流工作的难易程度。

　　但是这场惊心动魄涉及多方利益的改革并没有出现曾经预想中的尖锐矛盾。就像官方学者声称的那样，上世纪的几次机构改革已为冗员安置探索出了宝贵经验。

　　大楼宣布分流后不久，就是春节，春节过后，薛剑这些被分流者还得回部里等候安置。这时候，他分到了一套1995年建的小两居，两间卧室加一个小厅，使用面积42平米。房子在北三环外，位置还不错。分到了房子，妻子比他还高兴，她对薛剑进部委最大的期盼就是分一套房子，有了房子她觉得分流算个啥。后来薛剑了解到，各部委分流干部无房者普遍分到了住房，这点算是货真价实的“赎买”。

　　“中央政府有能力用种种政策和财物来赎买分流干部放弃公务员的资格。而被分流的公务员，大部分实际利益并未受到损害，只是心理上多少有些失落罢了。”薛剑说。

　　离开的时候，薛剑选择了去直属该部委的一家报纸当记者。

　　缓解阀

　　蒋琦选择了去北大读书，1998年11月，他参加了考试，在翌年3月份开班，比一般的研究生早一点入学。读的是那年最热门的法硕专业。

　　外交部是采取自愿的原则，一种是走了之后给你提供一些比如公费上学的条件，在行政待遇上有一系列安排，还有一些可以上完学再回来。

　　他走的时候并没有想过回来。“分流的时候领导说，将来有可能需要新的人手，那么你是可以回来的，但很多人不愿意冒险，如果这样的话大家都去了。”

　　3年的学习深造对他们来说是一种“缓解阀”。“你让这些人去找工作是不现实的，所以当时想出这种办法，让你上个学，有个三年的缓冲期。”蒋琦说。

　　蒋琦认为，外交部那时候其实是相当缺人的，一些后勤部门着着实实是削减的，而业务部门显然是需要人力的，但为了完成精简指标不得已分流。

　　“但分流给我这样不适应机关的人提供了一些这样的机会，在若干年内，不能自由辞职，一定要走的话，要付出一些代价。”

　　考试分几种，有一种纯粹去学校参加一个培训，不用通过考试，费用由国家提供，另外两种是通过考试，一种是参加学校的学位班，另一种是参加国家统一的研究生考试，如果考过，国家出钱给你。

　　蒋琦在北大和所有在校研究生一起上学一起考试，不同的是，各定点专业都有一个“国务院班”，都是从各部委通过考试进来的。

　　如果关系不是非常铁，班上的同学不会互相打听分流经过，“你总不能问他是自己想来的，还是单位劝他来的吧。”

　　在国家机关里工作过几年的人，他们的社会经验和人生履历上，学习目的非常明确，态度上也是比较认真的。“混日子是很可笑的，不是跟自己过不去嘛，我们都遭遇到一种不可抗力，当经历到你身上，你只能抓住一切机会来充实自己，为下一个机会做努力。”

　　他们不像在校生那样激进。1999年5月8日，中国驻南斯拉夫大使馆遭到以美国为首的北约的导弹轰炸。在那种时刻，首都很多人参加了游行，但习惯代表国家行使权力的“国务院班”却有很多人没参加游行。

　　“等我到使馆的时候，使馆边上的水泥砖都被砸光了，我到那里去不是为了砸砖，而只是为了看看是发生什么事情。班上其他人也是看国家会用怎样的方式解决这件事情，相对来说比较冷静。”蒋琦说。

　　那天，即将离开大楼的薛剑在楼上的办公室冷冷地俯瞰着使馆周围的一切。

　　轮 回

　　事实上，蒋琦后来又回去了。回去工作了一年，然后才辞职的。

　　“我知道的班上像我一样回去的至少有十几个人。实际上，各个不同的部委面临的情况是不一样的，机构改革的时候不应该搞一刀切，但是各部委分开操作，又显得不平衡，很难完全做到公平公正。”

　　蒋琦认为，这也不能简单的归结为精简—膨胀的轮回。“改革本身面临一个实际操作的问题，这些人出去之后，在一段时间内就不再编制之内了，但一段时间后这个岗位还需要人，就回去了，要一个新毕业生培养成一个掌握专业知识的公务员，你选择哪一个。”

　　很多人，包括蒋琦，是一边上学一边上班的，“单位实在忙不开的时候还是需要你帮忙的。上学期间也给你一个基础工资。”

　　一般来说，每年部委都不断招募新的公务员，另一方面减少的仅仅是退休的公务员，所以公务员的数量肯定是增加的。“这和国家管理的模式相关，西方国家是小政府，而我们国家是一个大政府，必须面面俱到。”蒋琦反思说。

　　“我们的机构改革还是跟原来的政府管理方式有关系，每个部位分得很细很细，每个事情都要人来负责，需要庞大的公务员来支撑这个机构，直到他觉得编制人数太多了。这基本上是一个周期率。减下来又缩回去。”

　　至今仍在财政部工作的吕青也面对同一困惑，“那次改革的问题是只减了人员，但一些职位的职能没有发生变化，导致一度缺人手，这也是部分人能够重新回来的原因之一。”但他相信2008年新的大部制改革会避免这一问题，“这次改革不是以精简人员为目的，而主要在于改变政府职能。”“官迷”王贤至今仍感叹被后人称为波澜壮阔的“中国行政改革年”的改革力度和决心，朱镕基还是把这只有形的政府之手砍了下来。1999年4月14日，朱镕基在美国麻省理工学院宣布了自己的胜利：“我们原定的目标是要3年内把中央政府减少一半，但是去年我们就把这个一半机构减少了……现在政府机关的人是一个人干两个人的活！”

　　2001年2月19日，国家经贸委举办了一个简朴的新闻发布会，宣布国家机械工业局、国家石油和化学工业局等9个国家局正式撤销。3年前，它们由部降为局，3年之后终归于撤销。

　　媒体评论说这个过渡如此平稳，连国家经贸委原主任盛华仁都感到惊讶，“在调整中几乎没有人给国务院给中央写信”。

　　2003年的一天，已经当了3年记者的薛剑被报社领导找去谈话，说大楼对你的工作很满意，决定借调你回去帮忙。

　　他说这也许是他一生中迄今为止碰到的最黑色幽默的故事。当年要分流你，现在又要借调你回去工作。他答应下来了，觉得有一段时间去观察分流后的机关也是个好事情，至少能见识是否真的起到了“减员增效”的作用。到了大楼后他直奔食堂吃早餐。在食堂里他才发现自己快成机关的陌生人了，因为新面孔很多，这两年又招收了好些公务员，同时还有一大批拿着自己单位工资给部机关干活的借调人员。

　　当年要精兵简政、减员增效的调门还不曾被忘却，可眼下各级公务员招考如火如荼地进行，大学毕业生挤破脑袋都想做一名公务员。

　　当年薛剑的处室共有4人，2人留下，2人分流，留下的他的一位好友第二年就因病去世了。留任的处长给他打电话通知他参加追悼会，那次他悲痛不已。

　　处长后来升任了副司长，他电话祝贺，处长说，找个时间喝酒吧。可没过去多长时间，这位副司长在山西五台山出差途中遭遇车祸故去。

　　至此。当年处室的4人，已经没有一个还留在那栋大楼里。薛剑相信新的血液也许能让那个处室更加蓬勃，因为“权力还在那里”。

　　（根据被受访人的意愿文中部分受访人为化名）