学者代表谈大部制改革：向服务型政府迈进

　　两会进行时•对话

　　大部制改革：向服务型政府迈进

　　“大部制”改革旨在实现由管制型政府向服务型政府转变，由经济建设型政府向公共治理型政府转变。那么，这种转变将如何在改革中体现?在今天的《对话》环节中，我们将邀请中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙和全国人大代表、中国科学院国情研究中心研究员王毅作客演播室，为我们作进一步的深入探讨。

　　主持人：在3月11号下午举行的十一届全国人大一次会议第四次全体会议上，公布了备受瞩目的国务院机构改革方案。作为改革开放以来，我国进行的第六次机构改革，这一方案的公布，也拉开了我国新一轮行政管理体制改革的序幕。这个方案一公布，引起社会的广泛关注，那为什么要改？怎么改？未来还有哪些后续的措施？都是我们今天要关注的内容，先来认识一下我们请到的嘉宾。

　　嘉宾介绍：

　　毛寿龙：中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、博士生导师。主要研究领域:制度分析与公共政策,公共管理与与公共服务等。

　　王毅：全国人大代表，中国科学院国情研究中心研究员。主要研究领域：国家可持续发展相关政策的研究与制定。

　　主持人：大家关注的大部制的这个说法，我想来源于十七大，叫大部门体制，这是一种有别于以往的一种新的改革思路，那我就想首先问一下毛教授，对于这种大部制，我们该怎么样理解？

　　毛教授：大部制，最直接的一个理解，就是说是那个把职能相近的关系比较密切的一些部门，能够凑在一起。

　　主持人：合并同类项。

　　毛教授：有点这么说，但另外一个说是进一步深刻理解的话，新的大部制呢，实际上它是内部机制跟别的部门有所不一样，内部是决策比较集中，然后执行呢，又是相对独立，又有相对的监督权，监督权跟决策权有一定的距离，就是说决策执行和监督是相互制约，相互协调这么一个格局，这是一个，另外一个，我们要做大部制呢，实际上从宏观上来讲，尽可能地减少政府的那个内阁部的数量，就是我们的国务院组成部门的数量，就是说能够缩减到适当的规模，能够跟那个成熟的市场经济国家，那些国家那个部的数量大致相等，这么一个格局。

　　主持人：那您说跟成熟的市场经济国家大致相等，我们知道日本是12个部，美国也不过20个左右，那现在我们在这次机构改革之后呢，除了国务院办公厅还有27个部。

　　毛教授：对。

　　主持人：那您觉得，这27个部是不是还有很长的距离呢？

　　毛教授：对，应该说是我们还有很多空间，尤其是我们那个公共服务部门，在推进、成功推进事业单位改革以后，政企分离，政府和市场中介组织分离以后，那么政府所做的事情呢，应该说越来越少，职能转变了，那么这些部门实际上做的事情也就少了，那么把这些部门进行合并，应该说是还是有很大的空间的。

　　主持人：那我们再问一下王代表，这一次大家都注意到了这个具体的机构改革方案，而且呢，涉及到了15个部级的机构，而且新增加了5个部，那能大概给我们简要地介绍一下，新增加了5个部，它们的职能和以前有什么不一样呢？

　　王代表：实际上我们现在可以看到，新增加的5个部门，比如说有环境保护部，环境保护部，无非就是在过去国家环保总局的基础上增加了它的级别，然后提高了它的权威。

　　主持人：就是事情会更好办。

　　王代表：从某种意义上来讲综合的能力更强了。还有，就是住房和建设部，把原来的建设部基础上，又把原来的住房功能突出出来了，另外还有一个部门就是在能源这一块，能源没有形成一部，他一个劲地说把原来的能源局的功能增强了，另外一个在国家层面建立国务院的能源委员会。

　　主持人：能源委。

　　王代表：通过这个委员会能够协调各个部门之间的相互关系。

　　主持人：原来有人猜测，会不会成立新的一个能源部，那现在这个能源委和大家原来想的能源部它的职能什么区别吗？

　　王代表：能源部完全是一个政府的实体，能源委是一个意识协调机构，它主要是协调各个部门之间，跟能源相关的事物，能源事物，进行综合的协调和决策的这么一个机构，所以它不是一个完全的一个实体。

　　主持人：但是它的这个作用，肯定我们是可以预期的。

　　王代表：是的，也许这回的机构改革考虑当中，能源部还不成熟，所以说可能这是一个过渡方案。

　　主持人：那还有就是工业和信息化部。

　　王代表：对，那也是工业和信息化部，它的这个成立本身也是因为作为一个发展中国家，首先我们应该，过去来讲，没有一个单独的部门去管工业，这里面尤其要把工业突出出来，要有一个部门去管我们整个工业发展，那么另外一个，就是我们所提出的，所谓新型工业化，它的一个核心内容就是把工业化和信息化能够合在一起，所以呢要实现新型工业化，希望把工业和这个信息化这两个相关的部分结合在一起，由此呢使我们的新型工业化能够走上一个良性的轨道，这可能是这个工业与信息化部的一个初衷。还有一个部门是交通部，综合运输部，它的一个功能把过去分散在各个部门当中的交通的职能综合在一起，除了铁道部，这样的话就有利于各种不同的交通工具，能够综合地去发挥综合效应。

　　王代表：但是非常遗憾地是这回没有把铁道部也同时并到这个所谓这个综合，综合运输部里头来，也许我们期待下一个改革，能够进一步综合。

　　主持人：对，您提到铁道部，因为我注意到这个原因呢，说为什么没有并到交通运输部，是因为我国铁路建设，包括铁路运输有一些独特的，比较个性的一些特点，那我们该怎么理解这一点呢？

　　王代表：从某种意义上来讲，它主要是因为铁道部本身的内部改革没有到位，就是说包括政企分开等等一系列工作做得不够，这可能是铁道部没有。

　　主持人：条件不成熟。

　　王代表：是一个原因，但是我们从另外一个角度，什么时候叫成熟了呢？对吧，所以说，但是如果说独立的话，可能更不容易促进铁道部改革，加入合在一起，从某种意义上来讲更能推动铁道部的改革。

　　主持人：刚才我们谈了，一些具体的，这个部门的职能的变化问题，那我想问一下毛教授，因为您刚才也谈到，我们这个大部制的这种改革呢，我感觉不光做加减法，可能还有乘法和除法，因为您特别谈到这个权力的相互制约和相互协调，那我注意到这个十七大报告当中，有专门提到这一点，那这个大部制，现在的这种机构改革的方案，如何体现这种权力的相互制约和相互协调？

　　毛教授：目前这个机构，仅仅只有这个机构改革方案来说讲，我们现在还基本上还看不出，决策权力应该怎么做，执行权力该怎么做？监督权力应该怎么做，所以到目前为止，我想就这个方案来讲，哪个部应该怎么做？我估计还是等部成了以后，具体去操作的问题，那么从理论上来讲呢，主要是想解决，就是说我们权力过于集中，有些部门，那这些部门，首长决策权、执行权和监督权都集于一身，结果是他没有时间没有精力去做，民主决策、科学决策的事，往往是因为权力太集中，时间有限，精力也有限，往往是拍脑袋瓜，拍脑袋瓜决策呢，那搞得一线实际上很难执行，那么往往是那个明明是有法律依据的，他也老得看着领导怎么办，而且领导管原则，管一些抽象的东西。具体的东西呢，都是一线的人管，所以结果呢，是决策权，执行权和监督权。

　　主持人：集于一身。

　　毛教授：都是一线的人在做，所以在这种体制结果就是说，我们想把所有的权都集中在上级但结果呢，是下级把所有的权力都拿到了，反而那个一方面，执行效率也上不了，因为你是拍脑袋瓜决策，执行效率呢，一看，你那个出来觉得执行有问题，又不敢跟你说，观望，说看你有什么新的动作，看我有什么时机再来找你商量商量，所以呢，搞得那个执行也比较被动。但另外一个呢，很多那个具体事呢，也到不了那个上级那一层次，结果呢，那个上级决策往往是虚的，下级决策往往是具体的。

　　王代表：所以说在这个部门的职能不断综合的情况下，我建议，下一步如果商定也好，还是再进一步的制订规则也好，应该把监督职能要拿出来，比如说我们要利用人大，利用民主，利用社会，利用舆论这种多方面的监督来控制，使我们这个权力的滥用，特别是大部制以后的这种权力滥用，这可能是更可怕的事。

　　主持人：那我们知道根据惯例呢，我们像国务院的行政管理体制有什么改变的话，地方也会有相应的一些动作，那我想问一下王代表，您估计我们下一步，我们地方政府相应地会有哪些影响呢？

　　王代表：我想可能影响还是比较大的，首先我想说一下中央跟地方的关系。比如说我这回来参加人大会议，我发现在会间，这个各代表团地方团的领导都在到各部门干什么呢？就是跑项目，为什么跑项目呢？就是因为我们整个在这个预算体制上，包括在财政转移支付上面，处于一个非常不公平的，不透明这种程序，那假如说大部制改革了，把我们那些转移支付，变成一个透明的，变成一个一般性的转移支付，而不是这种专项转移支付，那么我们这些地方也不用去跑部门。

　　毛教授：对。

　　王代表：第二个我们现在的管理体制上，也是这样的，假如我们这些部门不是像现在，管得那么细，管得那么宽，管得那么，在行政上利用那么多的行政手段，我们这地方政府也就不要受各种检查，考核的所累，然后地方也不用再向下边，再把这个职能转到下边的企业去，所以说这个我觉得整个如果说这个方案，能够实施下来，这些职能能够充分发挥，我觉得这对地方来讲是一个很大的放松。第二呢，地方要配合中央，也要做相应的体制改革，要调整。也要做类似这种改革，包括部门的，包括这种职能的调控，包括一些相配套的法律和法规，因为很多权力，现在假如说改革的话，就放到地方去了，地方怎么很好地去使用这个权力，那么恰恰是地方应该改革的重点。

　　主持人：西方成熟市场经济国家，他们的这个行政管理体制，他们也施行大部制，那现在呢，我们也向大部制来发展，那您觉得现在我们的和他们的还有哪些不一样的地方？

　　毛教授：我们那个一个，就是说我们的发展进程跟他们还是有很大的差别，也就是说我们那个，像那个整个政企分开，就是分开以后，我们还有国家的那个，国资委的特设机构，这个呢，实际上是一个我们很有特色的一个，像西方的话，国有资产，非经营性资产比较多，但经营性资产实际上是并不是很多，所以他那个量不大，对整个政府的格局不会有影响。另外一个角度来讲，就是说我们传统上那个管了大量的事业单位，西方国家可能做的事业单位都是社会的事，民间的事，或者说是那个企业的事，但是我们呢，有科技部，有教育部，有那个体育总局，还有那个有文化部，各种各样的部门，这些部门呢，实际上在西方国家呢，即使有同样的教育部，他管的事，也跟我们完全不一样。所以一些大国他们的教育基本上是地方的事情，他们的教育部只是联邦政府觉得哪些领域，哪些地区需要中央政府帮助的时候，才给他们出点项目，给点资金，像这种情况。所以那个，我们那个，在这个领域里面呢，部门要比他们多的多，当然另外一个呢，实际上也跟我们这种体制有点，有点关系。

　　主持人：我们有自己独特的地方。

　　毛教授：我们可以学习他们的，很多先进的东西，但是我们要根据我们自己的问题，来适当地处理好我们自己的事情。

　　主持人：您对这一轮行政机构改革的这个前景，您是怎么预期的？

　　王代表：我们要以这个改革为契机，改善我们整个社会的治理结构，要使更多的人去参与整个的管理，整个决策的过程，使这个决策程序更加透明。同时呢，也希望这次机构改革能够成为我们未来政治体制改革的一个重要的前奏。能够加快我们的政治体制改革，然后促进我们国家的整个经济社会政治文化的良性的发展。

　　主持人：我想，随着我们这一轮机构改革的深化，未来会有更多的新措施出台，而且这些措施，都会遵循以人为本，执政为民的这样一个原则，更加地完善我们各级政府的社会管理和公共服务的职责，再一次感谢二位光临我们的演播室。