对两会回味与思考：激扬发展新动力

　　《瞭望》文章：激扬发展新动力

　　对今春两会进行一番冷静的回味、思考，有助于切实培育发展根基，推进改革深度

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 汤耀国

　　每年的全国两会，都是我国政治生活的大事，也是社会舆论的兴奋期。

其热度还随着两会的日益开放、民主而不断增加。

　　今年两会是党的十七大后首次召开的两会，是换届的两会，是奥运年和改革开放30周年中的两会。作为上会采访报道的亲历者，《瞭望》新闻周刊记者的感觉是，这一次的焦点之多，会风之热，报道之盛，又达到了一个新的高度。

　　两会虽已结束，但会中散发的热度仍将笼罩接下来的一年甚至更长时期。此时进行一番冷静的回味、思考，将热度沉淀下去，化为温和滋养之气，有助于切实培育发展根基，推进改革深度。

　　锻炼在开放中议政

　　在中国特色社会主义政治制度中，人大与政协分别占据“根本”与“重要”地位。因而，两会的开放透明程度，历来被视为我国民主政治发展的一个窗口。这些年，外界已持续根据两会细节对此作出好评，今年也不例外。

　　庄严肃穆的人民大会堂里，记者们不仅要为一些预料中的经典照片提前卡位，如胡锦涛和温家家分别连任国家主席和总理后的“第二次握手”，还能抢拍到一些意外收获，如奥运冠军杨扬对主席和总理的“追星式”请求签名之举。

　　还有更多的“第一次”，如全国人大新闻中心网站上链接各代表团主页；政协34个界别委员身份在会前提前详细公布；人大代表身份也随后陆续挂到各代表团主页；对政协闭幕会进行部分现场直播；免费向媒体提供公共广播电视信号和图片服务；“两会新闻中心欢迎部长、委员接受媒体有序采访”的引导牌还出现在人民大会堂……此外，开放团组讨论、部级领导参加的新闻发布会的次数，等等，也全面地超过以往。

　　这种种令人叫好之处，可见高层推动开放、民主的决心和力度，显示出自信。

　　高层的开放取向得到社会广泛呼应。此前的两会上，新华网率先推出“我为总理进言”一类的议政栏目，还属“曲高和寡”。而此次两会，各个媒体及网站，普遍开辟了“进言”、“议政”、“关注”类栏目，群众的议政手段、水平、注意力，都有较大的上升。

　　在开放中议政，对新一届人大还是个适应调整的过程。比如，在规定动作以外，各个代表团开放程度、采访便利程度不尽一致，有的积极主动，在提供的名单上附有房间号，在房门上贴上姓名，组织多次记者招待会，有的则显得比较谨慎、拘谨。

　　不仅如此，许多新任代表委员也在不断适应调整。在一次政协小组讨论会上，本刊记者曾听到某新任委员大倒苦水，称被某媒体、某网络作者断章取义、妖魔化，好不烦恼。引来附和声一片。此时，一位德高望重的连任委员恳切地说：要善待媒体，若不是媒体，老百姓也许都不知道我们在干什么。

　　公共人物言多有失，引起误会；媒体海量报道有误，需要解释，都是开放语境下的难免之事。而从媒体、社会各界对此两会的反应看，开放的议政空间为代表委员保持平常心态、宽容气度，为社会各界对代表委员全面了解、深入关切，提供了更好的条件，有望促成更为良性的循环。

　　议政水平水涨船高

　　群众参与、媒体支持，也使代表委员的议政水平水涨船高。

　　今年两会中的争议之多与激烈程度，实属罕见。围绕劳动合同法、京剧进课堂、中华文化标志城、手机通话费等，出现泾渭分明的立场、针锋相对的观点。这些观点都有着与群众参与互动的强烈背景：有的是从“庙堂”传到“江湖”，有的则是从“江湖”带到“庙堂”。

　　还有代表、委员觉得不“过瘾”，建议会期应安排一定的专门时间就热点、难点问题进行辩论。

　　公开有序的辩论，可促进民主进步，提升立法质量，以及提高代表、委员的议政能力。在争论中，代表委员观点是否获得支持，在于谁的事实摆得更充分、道理讲得更透彻，这就有赖于代表委员们前期的深入调查和思考。

　　而在争论之外，更多“沉默”的议案、提案、建议，也多具有较高质量。

　　近几年来，全国人大和全国政协狠抓议案和提案质量，达到了预期效果，尤其是议案的规范化进步明显。由于换届，很多新代表刚选出不久，因此今年的代表议案只有462件，而前几年都接近或超过一千件。这恰恰说明代表们行使这项法定权力的审慎。有新代表对本刊记者说，今年来不及提出成熟议案，明年肯定会有。

　　在对议案处理意见进行报告时，十一届全国人大一次会议副秘书长王万宾介绍，代表议案的特点之一即“准备比较充分，议案质量比较高”。

　　一些代表在出席大会前积极参加学习活动，努力掌握提出议案的法律规定和基本要求；形成议案前，认真进行调查研究，深入了解社情民意，对拟订和提出议案进行了较充分的论证。

　　形成高质量的提案同样要下很多功夫。有委员对记者表示，委员的荣誉来自老百姓，责任、智慧也来自老百姓。既要从大局考虑，又要从老百姓细微之处考虑，深入了解社情民意，才能作出高质量的提案。

　　代表委员行使的是公共权力，不能只为自己发声，也不能完全从一地、一行业利益考虑。对此，大多数代表、委员有着强烈的“公权意识”，他们提出的议案、提案、建议，并不限于其所在的地域和行业。比如农民工代表虽然只有3位，但为农民工代言的代表、委员，则大大超过3位。

　　在复杂的利益博弈中，代表与委员的“公权意识”，是全国人大和全国政协推进公平正义的重要保证。

　　正视挑战的勇气

　　今年两会上，代表委员高度赞赏过去5年政府取得的成就，同时，面对自身不足、正视未来发展挑战，也表现出积极进取的锐气。

　　温家宝总理的政府工作报告，延续了近几年中央对忧患意识越讲越实的清醒态度。代表、委员的议案、提案、建议，则在具体领域更为深入。本刊记者采访、旁听的团组讨论，也多带有切实分析问题、解决问题的态度。

　　分析困难与挑战，正是居安思危，提前布局，以更好地前进。在3月18日的记者招待会上，温总理认为，“患生治”，未来的5年是中国实现全面小康的关键时期，我们充满机遇和希望，但也面临着困难和艰险。

　　中央的全局部署，在两会上与代表委员有充分的沟通与共识。在此次两会的审议、讨论阶段，曾有少数地方、行业代表、委员对中央的初步想法有过不同意见，并很快反映给中央，中央也迅速地作出答复。可见，最终的决策有着全面、扎实的通盘谋划基础。

　　改革至今，单纯趋利避害的空间已经不多，还得迎难而上。时势要求，光靠抢抓机遇已经不够，还得学会主动创造新机遇。

　　关注民生护持“良心政府”

　　民生是此次两会的热点。教育、医疗、就业、收入分配，以及物价，是代表、委员和民众、专家的中心话题。

　　新一届两会对民生问题的关注，显示出“与时俱进”的新特点。代表、委员的相关议案、提案，并不是简单重复昨天的故事，大多都基于过去的努力与已有的成就，着眼于贴近的问题，提出合情合理的解决方式。

　　先看政协提案。尽管此届政协委员中新经济阶层人士所占比例有明显提高，经济建设方面的提案所占比重却有所下降，反而是三农、医卫、就业、社保、住房、食品药品安全等有关民生的提案越来越多，达到30%左右，明显超过以往，与经济建设类提案比肩而立。

　　再看人大议案。本刊前期调查和有关机构最后统计都表明，以改善民生为重点的社会领域立法和进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革等方面的议案占了多数。

　　不仅议案大多为立法和修法议案，不少提案也包含立法和修法建议。这说明，民生问题的解决之道，根本的是需要制度化、长期化。

　　比起法律，政策相对而言具有短期性、易变性。以住房问题为例，许多代表、委员提出了住房保障方面的立法议案、提案，希望把政府保障提到法定义务的层次，具有更强的约束力。

　　政府重视民生的一个突出表现便是民生投入的逐年增长，在肯定这一点的同时，不少代表、委员提出，还得进一步转变政府职能、改革公共财政体制、加大人大的预算审查力度，如此方有长远、稳定的民生保证。

　　鉴于过去已有的教训，若无良好的制度安排与约束，巨大的民生投入可能在某种程度上被截流或分流。这一点也有会内会外的相应提醒与建议。

　　民生政策还对地方经济和财政实力有很强的依赖性。在区域发展不平衡的前提下，为防止民生的不平衡，基本公共服务均等化的制度建设、财政转移支付的立法建议，也都大量地出现在此次两会上。

　　在一般性的民生问题之外，特别困难群体尤其受到代表、委员的特别对待。如有建议加强特殊学校建设以满足残疾青少年儿童的就学需要，加大城市女性农民工的社会保障力度，等等。

　　正如温总理所说，“推动公平正义是政府的良心”，代表委员大量改善民生的议案、提案、建议，是对“良心政府”的恳切护持。

　　创新型国家刚刚起步

　　建设创新型国家、建立人力资源强国，是中国实现经济转型，谋求长远竞争力的根本一步。从此次两会看，代表、委员对建设创新型国家的战略高度认可，而在具体落实对策上，还处于起步阶段。

　　本刊记者发现，在谈创新时，科技界谈得较多，企业家其次，地方官员相对较少。表明创新型国家的目标还没落实成经济发展的热点。

　　一些代表团，尤其是不发达地区的代表团，关注的焦点依然在争取项目、资金以及特别政策，而对自主人才、自主企业、形成内生增长动力，关注较少。

　　同时，一些地方在大局上认为“好”优先“快”，而在涉及自身发展时，仍然是“快”字当头。有代表直言：区域发展中追求地区经济总量扩张的状况没有得到根本改观。

　　即便是在先发的东部地区，一些干部的发展思路仍然没有摆脱“地主经济”的惯性思维：关注单位面积“总产值”多，关注单位面积创新动力少；关注单位面积财政收入多，关注单位面积自主品牌少；关注大企业多，关注小企业、人才培养少。

　　企业是技术创新的主体，但创新型国家建成还要政府引导。国家战略的落实，则有待地方政府的积极配套推进。

　　本刊此前发表的报道表明，中国的创新指数并不弱，在创新资源能力、创新攻关能力、创新技术实现能力以及创新价值实现能力等方面具有优势，但在创新人才实现与创新网络方面，则是相对的短板。

　　人才是创新的关键。有代表说，当前高素质创新型人才的培养还没有真正破题，在培养目标与方式、科研体系与人才培养体系、理论与实践教育、培养目标与评价体系之间都存在脱节。另有代表称，基础研究人才的成长机制也有待形成。

　　就产业结构方面来看，工业尤其是重工业比重偏大，走上新型工业化道路已属不易，通过自主创新加快服务业发展又是一个非解决不可的难题，只有顺利实现这样的转型，才能缓解巨大能源和环境成本与长期的就业压力，提升发展质量。

　　从上述短板分析，创新型国家的建设还刚刚起步，“创新型政府”的意识还有待培育，创新型企业的环境还需要完善。

　　围绕权力监督深化各项改革

　　无论是民生的保障，还是发展方式的转变、创新的“落地”，都需要政府职能的进一步转变。经过此次两会，政府职能转变的方向更加明确，即更加重视社会管理和公共服务。

　　政府职能转变是行政管理体制改革的核心。行政管理体制改革先行推出的一个重头戏即此次全国人代会通过的“大部制”方案。本刊采访的代表、委员、专家认为，大部制不是简单的“拼接组合”，还包含了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求。

　　权力过于集中，缺乏制约与监督，是行政体制改革乃至政治体制改革的一个攻坚重点。它不仅带来决策风险，当前存在的一些阶段性问题，如公车消费、公款旅游、公款吃喝等公务支出过高，尤其是腐败现象，都与此有直接关系。

　　我国已建立起一个多层次、全方位的监督体系，关键是如何更加有效，形成合力。监督是人大代表和政协委员都具备的权力和职能，在这次两会上，很多代表、委员都认为，人大、政协的监督力度应当进一步加强。

　　人大监督的一个重点是看住政府的“钱袋子”。有代表建议，未来在各级人大就政府预算进行经常的辩论。有观察人士进而提议，可以考虑在人大审议政府预算时引入辩论程序、听证程序，以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序，也可以考虑允许代表在闭会期间就预算提出修正议案。

　　此外，不少代表还提出，与立法相辅，针对当前一些有法不依、执法不严现象，应围绕党和国家的中心工作、群众反映强烈的问题，进一步加强执法监督力度，切实把法律落到实处。

　　基于中国特色社会主义法律体系已基本形成的立法成就，有代表称，人大工作应逐步从以立法为中心转向以监督为重点，充分发挥人大代表的监督作用，认真研究重大事项决定权的行使问题，加强对财政超收部分的监督，等等。

　　在政协，有委员表示，政协的监督可以做得更“实”，可以以法律、政策等作为具体抓手，另有委员对记者表示，协商、监督应有适当的制约，不能是“说不说在我，听不听在你”。

　　党的十七大报告提出，“保障人大代表依法行使职权”，“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制”，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，这表明了中央对加强人大、政协依法行权的支持和健全监督机制的决心。